ACP: ANPP e Acordo de Não Persecução

O sistema de justiça brasileiro tem passado por profundas transformações nas últimas décadas, marcadas por uma busca incessante por eficiência, celeridade e, sobretudo, por soluções consensuais para os conflitos. A tradicional lógica punitiva, baseada no binômio crime-castigo, tem cedido espaço para abordagens que privilegiam a reparação do dano, a pacificação social e a economia processual. Nesse contexto, instrumentos como a Ação Civil Pública (ACP) e o Acordo de Não Persecução Penal (ANPP) emergem como ferramentas essenciais para o Ministério Público (MP) na tutela de direitos transindividuais e na persecução penal estratégica.

A intersecção entre a ACP e o ANPP revela um campo fértil para a atuação do MP, permitindo uma resposta mais célere e eficaz a infrações que, por vezes, transcendem a esfera individual, atingindo interesses coletivos ou difusos. O presente artigo propõe-se a analisar a dinâmica entre esses dois institutos, explorando suas nuances, desafios e potencialidades, com base na legislação vigente, na jurisprudência e em normativas recentes.

A Ação Civil Pública como Instrumento de Tutela Coletiva

A Ação Civil Pública, instituída pela Lei nº 7.347/1985, consolidou-se como o principal instrumento processual para a defesa de interesses difusos e coletivos, notadamente no que tange ao meio ambiente, ao consumidor, ao patrimônio público e social, à ordem urbanística, entre outros. A ACP permite que o Ministério Público, a Defensoria Pública, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, bem como autarquias, empresas públicas, fundações e sociedades de economia mista, promovam a responsabilização civil por danos causados a esses interesses.

A atuação do MP na ACP pauta-se pelo princípio da obrigatoriedade, ressalvadas as hipóteses de dispensa legal, e busca a reparação integral do dano, seja por meio de condenação em dinheiro, seja por obrigação de fazer ou não fazer. A jurisprudência dos tribunais superiores tem reconhecido a amplitude e a importância da ACP, consolidando entendimentos sobre a legitimidade ativa do MP, a imprescritibilidade de ações de ressarcimento ao erário fundadas em atos de improbidade administrativa dolosos e a possibilidade de cumulação de pedidos de indenização e de obrigação de fazer.

O Acordo de Não Persecução Penal: Uma Nova Era na Persecução Penal

O Acordo de Não Persecução Penal, introduzido no ordenamento jurídico brasileiro pela Lei nº 13.964/2019 (Pacote Anticrime), representou um marco na política criminal, ao instituir um modelo de justiça penal negociada. O ANPP permite que o Ministério Público, preenchidos os requisitos legais, proponha ao investigado um acordo que, se cumprido, resultará na extinção da punibilidade, sem a necessidade de instauração de processo criminal.

Para que o ANPP seja cabível, é necessário que o crime tenha pena mínima inferior a 4 anos, que não tenha sido cometido com violência ou grave ameaça à pessoa, que o investigado tenha confessado formal e circunstancialmente a prática da infração, que não seja reincidente e que não haja elementos probatórios que indiquem conduta criminal habitual, reiterada ou profissional.

A celebração do ANPP demanda a imposição de condições ao investigado, tais como a reparação do dano, a renúncia voluntária a bens e direitos indicados pelo MP, a prestação de serviços à comunidade, o pagamento de prestação pecuniária, entre outras. A fiscalização do cumprimento das condições do acordo é atribuição do Ministério Público, e o seu descumprimento injustificado acarreta a rescisão do acordo e a continuidade da persecução penal.

A Intersecção entre ACP e ANPP: O Acordo de Não Persecução Civil

A possibilidade de celebração de acordos no âmbito da Ação Civil Pública não é novidade, encontrando guarida na Lei nº 7.347/1985 (art. 5º, § 6º) e na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992, art. 17, § 1º). O Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) consolidou-se como um instrumento valioso para a solução consensual de conflitos coletivos, permitindo a adequação da conduta às exigências legais e a reparação do dano de forma mais célere e eficaz.

No entanto, a introdução do ANPP no ordenamento jurídico brasileiro suscitou debates sobre a possibilidade de sua aplicação subsidiária ou analógica no âmbito da Ação Civil Pública, notadamente nos casos de improbidade administrativa. O Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), por meio da Resolução nº 179/2017, já havia regulamentado o compromisso de ajustamento de conduta, estabelecendo diretrizes para a sua celebração.

Com a alteração da Lei de Improbidade Administrativa pela Lei nº 14.230/2021, a possibilidade de celebração de Acordo de Não Persecução Civil (ANPC) foi expressamente prevista no art. 17-B. O ANPC, inspirado na lógica do ANPP, permite que o Ministério Público proponha ao investigado ou demandado um acordo que, se cumprido, resultará na extinção da ação civil pública de improbidade administrativa.

Requisitos e Condições do ANPC

Para a celebração do ANPC, a Lei de Improbidade Administrativa exige que sejam considerados os seguintes fatores:

• O ressarcimento integral do dano;
• A reversão à pessoa jurídica lesada da vantagem indevida obtida;
• O pagamento de multa civil;
• A suspensão dos direitos políticos e a perda da função pública, quando cabíveis.

O ANPC pode ser celebrado durante a fase de investigação, no curso da ação de improbidade administrativa ou no momento da execução da sentença condenatória. A celebração do acordo depende da homologação judicial, que deve verificar a legalidade, a voluntariedade e a regularidade do acordo, bem como a adequação das condições estipuladas.

Desafios e Potencialidades do ANPC

A implementação do ANPC no âmbito da improbidade administrativa apresenta desafios e potencialidades. Por um lado, o acordo pode representar uma forma mais célere e eficaz de ressarcimento ao erário e de responsabilização dos agentes públicos infratores, desafogando o Judiciário e otimizando os recursos do Ministério Público. Por outro lado, a celebração do acordo exige cautela e rigor na avaliação dos requisitos legais e na estipulação das condições, a fim de evitar a impunidade e garantir a efetividade da tutela do patrimônio público.

A jurisprudência sobre o ANPC ainda está em formação, mas já se observa uma tendência de reconhecimento da sua importância como instrumento de solução consensual de conflitos de improbidade administrativa. O Superior Tribunal de Justiça (STJ), em decisões recentes, tem admitido a celebração de ANPC em ações de improbidade administrativa já em curso, desde que preenchidos os requisitos legais e observados os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.

Orientações Práticas para a Atuação do Ministério Público

A atuação do Ministério Público na celebração de acordos, seja no âmbito penal (ANPP) ou civil (ANPC e TAC), exige uma postura proativa, estratégica e pautada pela busca da melhor solução para o caso concreto. A seguir, apresentam-se algumas orientações práticas para a atuação do MP:

• Avaliação Criteriosa: A propositura de um acordo deve ser precedida de uma avaliação criteriosa dos elementos probatórios, da gravidade da infração, das circunstâncias do caso concreto e do perfil do investigado ou demandado. O acordo não deve ser utilizado como um instrumento de impunidade, mas sim como uma forma de responsabilização proporcional e eficaz.
• Transparência e Participação: A negociação e a celebração do acordo devem pautar-se pela transparência, garantindo-se o direito de defesa do investigado ou demandado e a participação dos eventuais lesados, quando cabível.
• Proporcionalidade das Condições: As condições estipuladas no acordo devem ser proporcionais à gravidade da infração e à capacidade econômica do investigado ou demandado. A reparação integral do dano deve ser sempre uma prioridade, mas outras condições, como a prestação de serviços à comunidade ou o pagamento de multa civil, podem ser adequadas para garantir a efetividade do acordo.
• Fiscalização Rigorosa: O Ministério Público deve exercer uma fiscalização rigorosa do cumprimento das condições do acordo. O descumprimento injustificado deve ensejar a rescisão do acordo e a continuidade da persecução penal ou civil.
• Atualização Constante: O ordenamento jurídico brasileiro e a jurisprudência estão em constante evolução, exigindo que os membros do Ministério Público se mantenham atualizados sobre as normas, as decisões judiciais e as melhores práticas relacionadas à celebração de acordos.

Conclusão

A Ação Civil Pública, o Acordo de Não Persecução Penal e o Acordo de Não Persecução Civil representam instrumentos essenciais para a atuação do Ministério Público na tutela de interesses transindividuais e na persecução penal estratégica. A busca por soluções consensuais para os conflitos, pautada pela reparação do dano, pela economia processual e pela efetividade da justiça, consolida-se como uma tendência irreversível no sistema de justiça brasileiro. A atuação do MP, nesse contexto, exige uma postura proativa, criteriosa e comprometida com a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.