Auditoria de Conformidade: Visão do Tribunal

O controle externo da Administração Pública, consagrado no artigo 71 da Constituição Federal de 1988 (CF/88), exige um acompanhamento rigoroso e multifacetado das atividades estatais. Dentre os instrumentos à disposição dos Tribunais de Contas (TCs), a auditoria de conformidade desponta como ferramenta essencial para garantir a legalidade, legitimidade e economicidade da gestão pública, bem como a observância dos princípios constitucionais. Este artigo visa aprofundar o entendimento sobre a auditoria de conformidade sob a ótica dos Tribunais de Contas, explorando suas bases legais, metodologias, jurisprudência e implicações práticas para os profissionais do setor público.

O Papel Fundamental da Auditoria de Conformidade

A auditoria de conformidade, em sua essência, busca verificar se as ações dos gestores públicos estão em estrita consonância com o arcabouço normativo vigente. Não se trata apenas de uma análise fria da letra da lei, mas de uma avaliação abrangente que considera a finalidade pública, a razoabilidade e a proporcionalidade das decisões. A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000), em seu artigo 59, reforça a importância desse controle, determinando que os TCs fiscalizem a gestão fiscal, inclusive a conformidade com as normas legais e regulamentares.

Objetivos e Escopo

Os objetivos da auditoria de conformidade são múltiplos e interligados:

• Verificação da Legalidade: Assegurar que os atos administrativos foram praticados de acordo com as leis e regulamentos aplicáveis.
• Avaliação da Legitimidade: Analisar se os atos, mesmo que legais, estão alinhados com o interesse público e com os princípios constitucionais da Administração Pública (art. 37, caput, CF/88).
• Análise da Economicidade: Verificar se os recursos públicos foram utilizados de forma eficiente, evitando desperdícios e garantindo o melhor custo-benefício.
• Identificação de Irregularidades: Detectar desvios, fraudes e outras falhas na gestão pública, propondo medidas corretivas e sancionatórias.

O escopo da auditoria de conformidade abrange todas as áreas da gestão pública, desde a execução orçamentária e financeira até a gestão de pessoal, licitações e contratos, convênios e repasses de recursos.

Metodologia e Normas Aplicáveis

A realização de auditorias de conformidade exige a adoção de metodologias rigorosas e padronizadas, a fim de garantir a objetividade, a imparcialidade e a qualidade dos resultados. Os Tribunais de Contas brasileiros têm adotado as Normas Brasileiras de Auditoria do Setor Público (NBASP), elaboradas pelo Instituto Rui Barbosa (IRB), que se baseiam nas Normas Internacionais das Entidades Fiscalizadoras Superiores (ISSAI), editadas pela INTOSAI (Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores).

A NBASP 400 e a Auditoria de Conformidade

A NBASP 400 é a norma fundamental que trata da auditoria de conformidade no setor público. Ela estabelece os princípios gerais, as responsabilidades dos auditores e as etapas do processo de auditoria, que incluem:

1. Planejamento: Definição do escopo, dos objetivos, dos critérios de auditoria (leis, regulamentos, normas internas) e da metodologia a ser utilizada.
2. Execução: Coleta e análise de evidências, por meio de inspeções físicas, entrevistas, análise de documentos e testes de conformidade.
3. Relatório: Apresentação dos achados de auditoria, das conclusões e das recomendações, com base nas evidências coletadas.
4. Monitoramento: Acompanhamento da implementação das recomendações e das medidas corretivas adotadas pelos gestores.

Jurisprudência e Orientação dos Tribunais de Contas

A jurisprudência dos Tribunais de Contas, especialmente do Tribunal de Contas da União (TCU), é rica em decisões que consolidam o entendimento sobre a auditoria de conformidade e orientam a atuação dos gestores públicos.

O Princípio da Vinculação ao Instrumento Convocatório

Em matéria de licitações e contratos, a auditoria de conformidade tem um papel crucial na verificação da observância do princípio da vinculação ao instrumento convocatório (art. 3º da Lei nº 8.666/1993, atualizado pela Lei nº 14.133/2021). O TCU tem reiteradamente decidido que o edital é a "lei interna da licitação" e que o descumprimento de suas cláusulas configura irregularidade grave, sujeita a sanções. (Ex: Acórdão 2.455/2019 - Plenário).

A Responsabilização do Gestor Público

A auditoria de conformidade também é fundamental para a responsabilização do gestor público. O TCU tem firmado o entendimento de que a responsabilidade do gestor não se limita à prática do ato irregular, mas abrange também a omissão na fiscalização e no controle das atividades de seus subordinados. A "culpa in vigilando" e a "culpa in eligendo" são conceitos frequentemente aplicados na análise da responsabilidade dos agentes públicos. (Ex: Acórdão 1.234/2020 - Plenário).

A Importância do Controle Interno

A jurisprudência dos TCs também tem enfatizado a importância do controle interno como ferramenta de prevenção de irregularidades e de apoio ao controle externo. A existência de um sistema de controle interno atuante e eficaz é considerada um fator mitigador da responsabilidade do gestor, desde que este tenha adotado as medidas necessárias para corrigir as falhas apontadas. (Ex: Acórdão 3.456/2021 - Plenário).

O Novo Marco Legal de Licitações e Contratos (Lei nº 14.133/2021)

A entrada em vigor da Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (NLLC - Lei nº 14.133/2021) trouxe novos desafios e oportunidades para a auditoria de conformidade. A NLLC introduziu novos princípios, como o do planejamento, da transparência e da segregação de funções, e estabeleceu novas regras para a fase preparatória, o julgamento, a contratação e a execução contratual.

A auditoria de conformidade, nesse novo cenário, deve focar não apenas na verificação do cumprimento das formalidades legais, mas também na avaliação da efetividade do planejamento, da adequação dos estudos técnicos preliminares, da consistência do orçamento estimado e da eficiência da gestão contratual. A NLLC também reforça o papel do controle social e da transparência, o que exige dos TCs uma atuação mais proativa na disponibilização de informações à sociedade.

Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público

A auditoria de conformidade é uma ferramenta indispensável para a boa governança pública. Para os profissionais que atuam no setor público, sejam eles gestores, defensores, procuradores, promotores, juízes ou auditores, é fundamental compreender a importância e as implicações dessa modalidade de controle.

Para os Gestores Públicos

• Adoção de Boas Práticas: Implementar sistemas de controle interno eficazes, promover a capacitação constante da equipe e adotar boas práticas de governança.
• Atenção ao Planejamento: Dedicar atenção especial à fase preparatória das licitações e contratos, garantindo a elaboração de estudos técnicos preliminares consistentes e de orçamentos precisos.
• Transparência e Prestação de Contas: Manter a transparência em todas as ações e estar preparado para prestar contas à sociedade e aos órgãos de controle.

Para os Profissionais do Direito (Defensores, Procuradores, Promotores, Juízes)

• Conhecimento Aprofundado da Normativa: Dominar a legislação aplicável à gestão pública, com especial atenção à NLLC, à LRF e às normas do direito financeiro e administrativo.
• Acompanhamento da Jurisprudência: Manter-se atualizado sobre as decisões dos Tribunais de Contas, que frequentemente consolidam o entendimento sobre temas complexos e controversos.
• Atuação Preventiva e Consultiva: Priorizar a atuação preventiva e consultiva, orientando os gestores públicos sobre a correta aplicação da lei e auxiliando na prevenção de irregularidades.

Para os Auditores dos Tribunais de Contas

• Aperfeiçoamento Contínuo: Buscar o aprimoramento constante das técnicas de auditoria, com base nas NBASP e nas melhores práticas internacionais.
• Foco na Relevância e Materialidade: Direcionar os esforços de auditoria para as áreas de maior risco e materialidade, otimizando a utilização dos recursos disponíveis.
• Comunicação Clara e Objetiva: Elaborar relatórios claros, concisos e bem fundamentados, facilitando a compreensão dos achados e a implementação das recomendações.

Conclusão

A auditoria de conformidade, sob a ótica dos Tribunais de Contas, transcende a mera verificação formal do cumprimento da lei. Trata-se de um instrumento dinâmico e essencial para a garantia da boa governança, da proteção do patrimônio público e da efetividade das políticas públicas. Em um cenário de constantes mudanças normativas, como a implementação da Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021), a atuação diligente, preventiva e proativa de todos os atores envolvidos – gestores, órgãos de controle e profissionais do direito – é fundamental para assegurar que a Administração Pública atue em estrita consonância com os princípios constitucionais e com os anseios da sociedade.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.