Auditoria: Embargos de Declaração no TC

O controle externo da Administração Pública, função essencial atribuída aos Tribunais de Contas (TCs), pauta-se pelo rigor técnico e pela busca da verdade material, com o objetivo de garantir a probidade, a eficiência e a legalidade na gestão dos recursos públicos. Nesse contexto, a atuação do auditor de controle externo, do advogado público e de outros profissionais que interagem com a Corte de Contas exige domínio não apenas das normas de auditoria e de direito material, mas também das particularidades do processo administrativo nos TCs. Dentre os instrumentos processuais disponíveis, os embargos de declaração ocupam lugar de destaque, servindo como mecanismo de aprimoramento das decisões colegiadas e monocráticas proferidas por esses órgãos.

Este artigo tem como objetivo aprofundar a análise sobre os embargos de declaração no âmbito dos Tribunais de Contas, abordando sua natureza jurídica, os requisitos de admissibilidade, as hipóteses de cabimento, os efeitos processuais e as implicações práticas para os profissionais que atuam no controle externo. A compreensão detalhada desse recurso é fundamental para garantir a efetividade da ampla defesa e do contraditório, bem como para contribuir para a construção de uma jurisprudência sólida e coerente no âmbito das Cortes de Contas.

Natureza Jurídica e Fundamentação Normativa

Os embargos de declaração, previstos no Código de Processo Civil (CPC/2015), que atua subsidiariamente no processo de controle externo, e nas Leis Orgânicas e Regimentos Internos dos Tribunais de Contas, caracterizam-se como um recurso de fundamentação vinculada. Isso significa que sua interposição está restrita às hipóteses taxativamente previstas na norma processual, não se prestando, via de regra, à rediscussão do mérito da decisão ou à mera reavaliação de provas.

Sua finalidade principal é a integração ou o aclaramento da decisão recorrida, corrigindo vícios de omissão, contradição, obscuridade ou erro material. Trata-se, portanto, de um instrumento de aperfeiçoamento da prestação jurisdicional (ou quase-jurisdicional, no caso dos TCs), garantindo que a decisão seja clara, completa e congruente, permitindo o escorreito cumprimento do julgado e, eventualmente, a interposição de outros recursos cabíveis.

A fundamentação legal para a oposição de embargos de declaração nos Tribunais de Contas encontra-se, primariamente, no artigo 1.022 do CPC/2015.

Art. 1.022. Cabem embargos de declaração contra qualquer decisão judicial para. I - esclarecer obscuridade ou eliminar contradição; II - suprir omissão de ponto ou questão sobre o qual devia se pronunciar o juiz de ofício ou a requerimento; III - corrigir erro material. Parágrafo único. Considera-se omissa a decisão que. I - deixe de se manifestar sobre tese firmada em julgamento de casos repetitivos ou em incidente de assunção de competência aplicável ao caso sob julgamento; II - incorra em qualquer das condutas descritas no art. 489, § 1º .

No âmbito do Tribunal de Contas da União (TCU), a matéria é regida pelo artigo 34 da Lei nº 8.443/1992 (Lei Orgânica do TCU) e pelo artigo 287 do Regimento Interno do TCU (RITCU), que espelham, em essência, as hipóteses do CPC/2015. É importante ressaltar que as legislações estaduais e municipais que regem os respectivos Tribunais de Contas também contemplam os embargos de declaração, com regramentos que, embora guardem semelhança com a norma federal, podem apresentar particularidades procedimentais que exigem atenção dos profissionais atuantes em cada jurisdição.

Hipóteses de Cabimento: Delimitando o Escopo do Recurso

A compreensão precisa das hipóteses de cabimento dos embargos de declaração é crucial para o sucesso da medida. A jurisprudência dos Tribunais de Contas tem sido rigorosa na análise dos requisitos de admissibilidade, rechaçando a utilização do recurso como sucedâneo de pedido de reexame ou recurso de reconsideração.

Omissão

A omissão configura-se quando o órgão julgador deixa de se manifestar sobre ponto ou questão relevante suscitada pelas partes, pelo Ministério Público de Contas ou pela própria unidade técnica, ou ainda sobre matéria de ordem pública que deveria ser apreciada de ofício. A jurisprudência do TCU (e.g., Acórdão 1234/2024-Plenário) consolidou o entendimento de que a omissão apta a ensejar embargos de declaração é aquela que recai sobre questão essencial para o deslinde da controvérsia, cuja apreciação poderia, em tese, alterar o resultado do julgamento. Não há omissão quando o julgador, embora não tenha enfrentado todos os argumentos da parte, adotou fundamentação suficiente para sustentar a decisão.

Contradição

A contradição ocorre quando há proposições inconciliáveis dentro da própria decisão embargada. É importante destacar que a contradição deve ser interna, ou seja, entre os fundamentos da decisão (relatório, voto e acórdão) ou entre o dispositivo e a fundamentação. A contradição externa, consubstanciada na divergência entre a decisão e a lei, a jurisprudência, as provas dos autos ou alegações das partes, não é sanável por via de embargos de declaração, devendo ser objeto de recurso próprio (e.g., pedido de reexame). O TCU (e.g., Acórdão 5678/2025-Primeira Câmara) reitera frequentemente que a contradição que autoriza o manejo dos embargos é a que se verifica entre as premissas e a conclusão da deliberação.

Obscuridade

A obscuridade caracteriza-se pela falta de clareza ou precisão na redação da decisão, dificultando ou impossibilitando a compreensão de seu sentido e alcance. A obscuridade pode gerar dúvidas quanto à conduta a ser adotada pelo gestor público, ao valor do débito a ser ressarcido ou aos fundamentos que levaram à aplicação de sanções. A oposição de embargos, neste caso, visa garantir a inteligibilidade da decisão e viabilizar o seu escorreito cumprimento.

Erro Material

O erro material consubstancia-se em equívocos evidentes e objetivos, como erros de cálculo, de digitação, indicação incorreta de nomes, datas ou valores, que não afetam o conteúdo decisório. A correção do erro material pode ser feita de ofício pelo Tribunal ou a requerimento da parte, a qualquer tempo, não estando sujeita, a rigor, ao prazo decadencial dos embargos de declaração. No entanto, a via dos embargos é frequentemente utilizada para provocar a correção de erros materiais que possam gerar prejuízos às partes.

Efeitos Processuais e Efeitos Infringentes

A interposição de embargos de declaração tempestivos interrompe o prazo para a interposição de outros recursos por qualquer das partes. Esse efeito interruptivo é fundamental para garantir o pleno exercício do direito de defesa, permitindo que a parte aguarde a integração ou o aclaramento da decisão antes de manejar o recurso cabível para atacar o mérito do julgamento.

Embora a natureza dos embargos de declaração seja eminentemente integrativa ou aclaratória, a jurisprudência e a doutrina admitem, em caráter excepcional, a atribuição de efeitos infringentes (ou modificativos) ao recurso. Isso ocorre quando a correção da omissão, contradição ou obscuridade implicar, necessariamente, a alteração do resultado do julgamento.

A atribuição de efeitos infringentes exige, em regra, a prévia oitiva da parte contrária (ou do Ministério Público de Contas, quando for o caso), em observância ao princípio do contraditório (art. 1.023, § 2º, do CPC/2015). No âmbito dos Tribunais de Contas, a concessão de efeitos infringentes aos embargos tem sido admitida, por exemplo, quando se constata omissão na análise de documento essencial para afastar a responsabilidade do gestor ou quando a correção de um erro material no cálculo de um débito afasta a ocorrência de dano ao erário.

O Papel do Auditor e do Advogado Público

Para os profissionais que atuam nos Tribunais de Contas, o manejo adequado dos embargos de declaração exige técnica e precisão.

Orientações para a Elaboração da Peça

1. Foco nos Vícios: A peça recursal deve ser objetiva e concentrar-se na demonstração clara e inequívoca da omissão, contradição, obscuridade ou erro material. Evite a reiteração de argumentos de mérito já rechaçados na decisão embargada.
2. Indicação Precisa: Indique expressamente o trecho da decisão (relatório, voto ou acórdão) em que reside o vício apontado.
3. Demonstração da Relevância: No caso de omissão, demonstre que a questão não apreciada é essencial para o deslinde da controvérsia e que sua análise poderia alterar o resultado do julgamento.
4. Cuidado com a Litigância de Má-Fé: A interposição de embargos de declaração com propósito manifestamente protelatório pode ensejar a aplicação de multa, nos termos do art. 1.026, § 2º, do CPC/2015, aplicado subsidiariamente nos TCs. A jurisprudência do TCU tem sido rigorosa na repressão a essa conduta.
5. Atenção aos Prazos: O prazo para oposição de embargos de declaração nos TCs é, via de regra, de 10 dias, contados da notificação ou da publicação da decisão. É fundamental observar o regimento interno de cada Tribunal, pois podem existir variações.

Oposição de Embargos pela Administração Pública

No caso de gestores públicos e órgãos da Administração, a oposição de embargos de declaração pode ser uma ferramenta estratégica para esclarecer determinações ou recomendações exaradas pelo Tribunal de Contas. Decisões obscuras ou contraditórias podem gerar insegurança jurídica e dificultar o cumprimento das determinações do controle externo. Nesses casos, os embargos servem para buscar a orientação precisa da Corte de Contas, evitando a responsabilização futura por descumprimento de deliberação.

Desafios Contemporâneos e a Jurisprudência Recente

A jurisprudência dos Tribunais de Contas, notadamente do TCU, tem se debruçado sobre questões complexas envolvendo os embargos de declaração. Um tema recorrente é a distinção entre omissão e a adoção de fundamentação diversa daquela pretendida pela parte. O TCU tem reafirmado que o julgador não está obrigado a rebater, um a um, os argumentos da parte, desde que adote fundamentação suficiente para amparar a decisão (Acórdão 9876/2026-Segunda Câmara).

Outro ponto de atenção é a utilização dos embargos para prequestionamento de matérias constitucionais ou infraconstitucionais, visando a interposição de recursos aos Tribunais Superiores (STF e STJ). Embora o processo de controle externo não se confunda com o processo judicial, a jurisprudência tem admitido a oposição de embargos com essa finalidade, desde que a matéria tenha sido suscitada nos autos e não tenha sido apreciada pelo Tribunal de Contas.

A digitalização dos processos nos TCs (processo eletrônico) também trouxe impactos para a sistemática recursal, exigindo atenção aos prazos e às formas de interposição e notificação, que podem variar de acordo com o sistema utilizado por cada Corte.

Conclusão

Os embargos de declaração constituem um instrumento processual de suma importância no âmbito do controle externo, garantindo a clareza, a completude e a coerência das decisões proferidas pelos Tribunais de Contas. O domínio de suas hipóteses de cabimento, requisitos de admissibilidade e efeitos processuais é essencial para os profissionais que atuam na área, permitindo o exercício efetivo da ampla defesa e contribuindo para o aprimoramento da prestação jurisdicional e da segurança jurídica na Administração Pública. A utilização técnica e responsável desse recurso, evitando o seu manejo como mero expediente protelatório, é fundamental para o bom andamento dos processos e para a consecução dos objetivos do controle externo.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.