Auditoria Operacional: Aspectos Polêmicos

A auditoria operacional (ou de desempenho) consolidou-se como um dos principais instrumentos de controle exercidos pelos Tribunais de Contas no Brasil. Diferentemente da tradicional auditoria de conformidade, que se debruça precipuamente sobre a estrita legalidade e regularidade dos atos administrativos, a auditoria operacional almeja avaliar a gestão pública sob a ótica dos "três Es": economicidade, eficiência e eficácia, e, mais recentemente, efetividade e equidade.

Entretanto, a expansão dessa modalidade de controle, fundamentada na Constituição Federal de 1988 (CF/88), tem gerado debates acalorados entre auditores, gestores e a comunidade jurídica. O presente artigo explora os aspectos mais polêmicos da auditoria operacional, analisando seus contornos legais, os limites de atuação das Cortes de Contas e as implicações práticas para os profissionais do setor público.

Fundamentação Legal e Inserção no Sistema de Controle

O alicerce da auditoria operacional encontra-se no caput do artigo 70 da CF/88, que estabelece que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade e economicidade, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

O artigo 71, inciso IV, da CF/88, por sua vez, confere ao Tribunal de Contas da União (TCU) a competência para realizar inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial. Tais disposições são reproduzidas, por simetria, nas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas do Distrito Federal e dos Municípios, estendendo a prerrogativa aos Tribunais de Contas Estaduais (TCEs) e Municipais (TCMs).

No âmbito infraconstitucional, a Lei nº 8.443/1992 (Lei Orgânica do TCU) regulamenta a matéria, detalhando os procedimentos e as sanções aplicáveis. As Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União (NAT-TCU) e o Manual de Auditoria Operacional do TCU fornecem o arcabouço técnico-metodológico para a condução dos trabalhos, alinhando-se às diretrizes da Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI).

A Tênue Linha entre o Controle de Resultados e a Intervenção no Mérito Administrativo

A principal polêmica em torno da auditoria operacional reside na delimitação entre a avaliação legítima do desempenho da gestão e a indesejada interferência no mérito administrativo. O controle de resultados, inerente à auditoria operacional, exige que os Tribunais de Contas analisem se as políticas públicas estão atingindo seus objetivos de forma eficiente e econômica. Contudo, essa análise não pode se transformar em um julgamento sobre a conveniência e oportunidade das escolhas discricionárias feitas pelo gestor.

O Princípio da Separação dos Poderes

A Constituição Federal consagra o princípio da separação dos poderes (art. 2º), o que impõe limites à atuação das Cortes de Contas. O Supremo Tribunal Federal (STF), em diversas ocasiões, tem reafirmado que os Tribunais de Contas não podem substituir o administrador público na formulação e execução de políticas públicas. A avaliação de desempenho deve se pautar por critérios objetivos, previamente definidos e pactuados com a entidade fiscalizada, evitando-se a imposição de modelos de gestão ou a substituição de escolhas legítimas por preferências dos auditores.

A Questão da Legitimidade e da "Inovação"

A análise da "legitimidade", prevista no art. 70 da CF/88, é frequentemente invocada para justificar incursões mais profundas na gestão pública. Argumenta-se que a legitimidade transcende a legalidade estrita, abrangendo a adequação das ações governamentais aos anseios da sociedade e aos princípios constitucionais. No entanto, a expansão excessiva do conceito de legitimidade pode abrir margem para a subjetividade e a politização do controle, comprometendo a segurança jurídica.

A Nova Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 14.133/2021) introduziu o princípio da "inovação" (art. 5º), o que impõe um novo desafio para a auditoria operacional. A avaliação de projetos inovadores exige uma abordagem flexível e tolerante ao risco inerente à inovação, evitando-se punições por falhas que não decorram de má-fé ou dolo. O controle deve fomentar a inovação, não inibi-la.

A Mensuração do Desempenho e a Ausência de Parâmetros Objetivos

Outro aspecto controverso é a dificuldade de mensurar o desempenho da gestão pública. Diferentemente do setor privado, onde o lucro é o indicador principal, no setor público, os objetivos são muitas vezes difusos, complexos e de longo prazo. A ausência de indicadores de desempenho claros, confiáveis e tempestivos dificulta a avaliação objetiva da eficiência, eficácia e efetividade das políticas públicas.

O Desafio da Causalidade

Estabelecer uma relação de causalidade entre a ação governamental e os resultados observados é um desafio metodológico significativo. Diversos fatores externos podem influenciar o desempenho de uma política pública, tornando complexa a atribuição de responsabilidades. Os auditores devem utilizar metodologias rigorosas para isolar o efeito da intervenção governamental de outras variáveis, garantindo a robustez das conclusões.

A Importância dos Critérios de Auditoria

A definição dos critérios de auditoria é fundamental para garantir a objetividade e a imparcialidade da avaliação. Os critérios devem ser baseados em normas, boas práticas, referenciais técnicos ou metas estabelecidas na legislação ou em documentos de planejamento estratégico. A construção conjunta dos critérios com a entidade fiscalizada, embora não seja obrigatória, pode contribuir para a aceitação das conclusões e a implementação das recomendações.

A Efetividade das Recomendações e o Ciclo de Auditoria

A auditoria operacional não se esgota na emissão do relatório final. A efetividade do controle depende da implementação das recomendações formuladas pelo Tribunal de Contas. No entanto, a adesão às recomendações nem sempre é automática, e os mecanismos de monitoramento ainda apresentam fragilidades.

O Caráter Orientativo vs. Sancionatório

Historicamente, a auditoria operacional tem um caráter predominantemente orientativo, visando o aperfeiçoamento da gestão. As recomendações não possuem força coercitiva, diferentemente das determinações, que devem ser cumpridas sob pena de sanção. A aplicação de penalidades na auditoria operacional é restrita a casos de irregularidades graves, desvios de finalidade ou descumprimento de determinações.

O Monitoramento (Follow-up)

O monitoramento da implementação das deliberações (follow-up) é uma etapa crucial do ciclo de auditoria. Os Tribunais de Contas devem estabelecer mecanismos sistemáticos para acompanhar as ações adotadas pela entidade fiscalizada em resposta às recomendações. O monitoramento contínuo contribui para a melhoria da gestão e para a demonstração dos benefícios do controle.

Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público

Para os profissionais que atuam no setor público (gestores, procuradores, defensores e auditores), a auditoria operacional apresenta desafios específicos que exigem conhecimento técnico e estratégico:

1. Planejamento Estratégico e Indicadores: É fundamental que a administração pública desenvolva planejamento estratégico robusto, com metas claras e indicadores de desempenho mensuráveis. Isso facilitará a avaliação da gestão e a demonstração dos resultados alcançados.
2. Transparência e Governança: A adoção de boas práticas de governança e a promoção da transparência na gestão pública contribuem para a efetividade do controle e para a mitigação de riscos.
3. Diálogo Interinstitucional: O diálogo constante e transparente entre a administração pública e o Tribunal de Contas é essencial para a construção de um controle efetivo e colaborativo. As divergências devem ser tratadas de forma técnica e fundamentada, buscando-se o aprimoramento da gestão.
4. Capacitação Contínua: Os profissionais envolvidos na auditoria operacional devem investir em capacitação contínua, acompanhando a evolução das normas, metodologias e jurisprudência sobre o tema. O conhecimento aprofundado das técnicas de avaliação de políticas públicas é indispensável para a condução de trabalhos relevantes e de alta qualidade.
5. Atenção à Jurisprudência: Acompanhar a jurisprudência do STF, TCU e TCEs sobre os limites e as possibilidades da auditoria operacional é fundamental para balizar a atuação e evitar questionamentos jurídicos.

Conclusão

A auditoria operacional é uma ferramenta indispensável para o aprimoramento da gestão pública e a garantia da eficiência, eficácia e efetividade das políticas governamentais. No entanto, sua aplicação exige cautela e rigor técnico, de modo a evitar a interferência indevida no mérito administrativo e a politização do controle. A busca pelo equilíbrio entre a avaliação rigorosa do desempenho e o respeito à discricionariedade do gestor é o grande desafio das Cortes de Contas. A consolidação da auditoria operacional passa pelo aprimoramento metodológico, pela definição de critérios objetivos, pela promoção do diálogo interinstitucional e pela valorização do caráter orientativo e colaborativo do controle.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.