Auditoria Operacional: e Jurisprudência do STF

A Auditoria Operacional no Controle Externo: Natureza, Fundamentos e Limites

A auditoria operacional (AudOp) consolida-se como um instrumento vital do controle externo exercido pelos Tribunais de Contas no Brasil. Diferentemente das tradicionais auditorias de regularidade ou financeiras, focadas na estrita conformidade legal e contábil, a AudOp busca avaliar a gestão pública sob a ótica dos "Três Es": eficiência, eficácia e economicidade (e, mais recentemente, efetividade e equidade). O objetivo principal não é apenas apontar falhas, mas identificar oportunidades de melhoria, propondo recomendações que agreguem valor à administração e aprimorem a entrega de serviços ao cidadão.

O amparo constitucional para a realização de auditorias operacionais reside no artigo 70, caput, da Constituição Federal de 1988, que estabelece a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas. Essa previsão confere aos Tribunais de Contas a competência para avaliar o desempenho das políticas públicas e a gestão dos recursos.

No entanto, a atuação dos Tribunais de Contas na seara operacional tem gerado debates jurídicos, especialmente quanto aos limites de sua intervenção. A linha tênue entre o controle da gestão e a substituição do gestor público na formulação de políticas públicas tem sido objeto de escrutínio pelo Supremo Tribunal Federal (STF).

Jurisprudência do STF e os Limites da Auditoria Operacional

A jurisprudência do STF tem se debruçado sobre a amplitude das competências dos Tribunais de Contas, delineando os contornos da auditoria operacional. Um dos pontos centrais reside na distinção entre recomendações e determinações.

As recomendações, fruto típico da AudOp, são sugestões de melhoria que não possuem caráter cogente. O gestor público, no exercício de sua discricionariedade e considerando a viabilidade técnica e financeira, avalia a conveniência e oportunidade de implementá-las. A recusa justificada em acatar uma recomendação não enseja, por si só, sanção.

Por outro lado, as determinações são comandos imperativos, exarados quando os Tribunais de Contas constatam ilegalidades, irregularidades ou desvios de finalidade. O descumprimento de uma determinação sujeita o gestor a penalidades.

O STF tem reafirmado que os Tribunais de Contas não podem se imiscuir no mérito administrativo, substituindo o gestor na escolha das políticas públicas. A avaliação da conveniência e oportunidade de uma ação governamental cabe ao Poder Executivo. O controle externo deve se restringir à análise da legalidade, legitimidade e economicidade, bem como à avaliação dos resultados alcançados em face dos objetivos propostos.

A Tese de Repercussão Geral (Tema 429)

A modulação dos limites da atuação dos Tribunais de Contas foi consolidada no julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 688.223, que gerou o Tema 429 de Repercussão Geral. A tese fixada estabelece: "O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições constitucionais, pode realizar controle de economicidade e de legitimidade de atos administrativos discricionários, sendo-lhe vedado, contudo, substituir-se ao administrador na escolha das alternativas de mérito administrativo".

Essa decisão reafirma a competência dos Tribunais de Contas para avaliar a eficiência e eficácia da gestão pública, mas impõe um limite claro: a vedação à invasão do mérito administrativo. O controle não pode se transformar em coadministração.

Auditoria Operacional e Políticas Públicas

A atuação dos Tribunais de Contas na avaliação de políticas públicas também tem sido objeto de análise pelo STF. A Corte Suprema tem reconhecido a importância desse controle para o aprimoramento da gestão pública, desde que respeitados os limites constitucionais.

No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 5.922, o STF ratificou a competência do Tribunal de Contas da União (TCU) para avaliar a eficiência, eficácia e economicidade de políticas públicas. No entanto, a decisão enfatizou que a atuação do TCU deve se pautar pela cooperação e diálogo com os gestores, buscando o aprimoramento da gestão e a maximização dos resultados sociais.

Fundamentação Legal e Normativas

A auditoria operacional encontra amparo em um arcabouço normativo robusto. Além do artigo 70 da CF/88, a Lei Orgânica do TCU (Lei nº 8.443/1992) detalha as competências da Corte, incluindo a realização de auditorias operacionais.

No âmbito infralegal, o Regimento Interno do TCU e as Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União (NAT-TCU) fornecem as diretrizes metodológicas para a realização de AudOp. As NAT-TCU, alinhadas aos padrões internacionais de auditoria das Entidades Fiscalizadoras Superiores (ISSAI), estabelecem os princípios, normas e procedimentos a serem observados pelos auditores.

Legislação Atualizada

A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), alterada pela Lei nº 13.655/2018, introduziu importantes balizas para a atuação dos órgãos de controle. O artigo 20 da LINDB estabelece que nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão. Essa norma reforça a necessidade de as auditorias operacionais avaliarem os impactos reais das políticas públicas e as consequências das recomendações propostas.

O artigo 22 da LINDB, por sua vez, determina que na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados. Essa disposição impõe aos auditores o dever de contextualizar suas análises, considerando as restrições e desafios enfrentados pelos gestores.

O artigo 28 da LINDB estabelece que o agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro. Essa norma, ao definir os critérios de responsabilização, confere maior segurança jurídica aos gestores, mitigando o receio de inovar e adotar soluções criativas para os problemas da administração pública.

Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público

Para os profissionais do setor público (gestores, auditores, defensores, procuradores e promotores), a compreensão dos limites e possibilidades da auditoria operacional é fundamental para a efetividade do controle externo e o aprimoramento da gestão pública:

• Para os Auditores:

• Foco na melhoria da gestão: A auditoria operacional deve ser vista como um instrumento de apoio à gestão, e não apenas de punição. As recomendações devem ser construtivas, viáveis e voltadas para a solução de problemas sistêmicos.

• Diálogo e colaboração: A comunicação constante com os gestores ao longo do processo de auditoria é essencial para o entendimento do contexto, a identificação das causas raízes dos problemas e a formulação de recomendações pertinentes.

• Observância da LINDB: As análises devem considerar as consequências práticas das decisões e os obstáculos reais enfrentados pelos gestores, em consonância com os artigos 20 e 22 da LINDB.

• Distinção entre recomendações e determinações: É crucial manter a clareza na formulação dos achados de auditoria. Recomendações devem ser propostas para oportunidades de melhoria, enquanto determinações devem ser reservadas para casos de ilegalidade ou irregularidade.

• Fundamentação sólida: As conclusões e recomendações devem estar embasadas em evidências robustas, critérios objetivos e análises rigorosas.

• Para os Gestores Públicos:

• Atitude proativa: A auditoria operacional deve ser encarada como uma oportunidade de aprendizado e aprimoramento. O gestor deve colaborar com a equipe de auditoria, fornecendo informações tempestivas e precisas.

• Análise crítica das recomendações: Ao receber as recomendações do Tribunal de Contas, o gestor deve avaliar sua viabilidade técnica e financeira, bem como o alinhamento com os objetivos da política pública. A decisão de implementar ou não uma recomendação deve ser fundamentada.

• Plano de ação: A elaboração de um plano de ação para a implementação das recomendações demonstra o compromisso com a melhoria da gestão e facilita o monitoramento por parte do Tribunal de Contas.

• Segurança jurídica: A compreensão da LINDB e da jurisprudência do STF sobre os limites da atuação dos Tribunais de Contas confere maior segurança jurídica para a tomada de decisão.

• Para Defensores, Procuradores, Promotores e Juízes:

• Compreensão da natureza da AudOp: É fundamental distinguir a auditoria operacional da auditoria de conformidade. As conclusões da AudOp, em regra, não geram sanções imediatas, mas apontam oportunidades de melhoria.

• Análise do contexto: Ao atuar em processos envolvendo auditorias operacionais, é preciso considerar o contexto da gestão pública, os desafios enfrentados pelo gestor e as restrições orçamentárias e de pessoal.

• Diálogo institucional: A promoção do diálogo entre os órgãos de controle, o Ministério Público, a Defensoria Pública e o Poder Judiciário contribui para a construção de soluções consensuais e a efetividade das políticas públicas.

Conclusão

A auditoria operacional representa um avanço significativo no controle externo, permitindo a avaliação do desempenho e da efetividade da gestão pública. No entanto, sua realização deve observar os limites constitucionais e legais, evitando a invasão do mérito administrativo e a substituição do gestor na escolha de políticas públicas. A jurisprudência do STF e as inovações trazidas pela LINDB fornecem balizas importantes para a atuação dos Tribunais de Contas, assegurando que o controle externo atue como um indutor de melhorias, e não como um entrave à gestão. O diálogo, a cooperação e o respeito às competências de cada poder são fundamentais para o sucesso da auditoria operacional e o aprimoramento contínuo da administração pública no Brasil.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.