A governança pública, em sua essência, busca garantir que a administração pública atue de forma eficiente, transparente e em consonância com os interesses da sociedade. Nesse cenário, os Tribunais de Contas (TCs) desempenham um papel crucial, atuando como órgãos de controle externo e indutores de boas práticas de governança. A intersecção entre auditoria, Tribunais de Contas e governança pública é um campo dinâmico e de vital importância para a efetividade das políticas públicas, exigindo dos profissionais do setor público um conhecimento aprofundado e atualizado.
Este artigo explora as nuances dessa relação, analisando como a auditoria realizada pelos TCs contribui para o aprimoramento da governança pública, com base na legislação e jurisprudência vigentes, e oferecendo orientações práticas para os atores envolvidos.
A Governança Pública no Ordenamento Jurídico Brasileiro
A governança pública não é um conceito meramente teórico, mas sim um princípio basilar da administração pública, com raízes constitucionais e infraconstitucionais. A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 37, caput, estabelece os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, que constituem o alicerce da governança.
O Decreto nº 9.203/2017, que dispõe sobre a política de governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, define a governança pública como "conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a gestão, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade" (art. 2º, I).
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000) também desempenha um papel fundamental, ao instituir normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com foco na transparência, no controle e na responsabilização.
O Papel dos Tribunais de Contas na Governança
Os Tribunais de Contas, órgãos de controle externo, têm a missão de fiscalizar a aplicação dos recursos públicos e garantir a observância dos princípios constitucionais da administração pública. A atuação dos TCs não se limita a apontar irregularidades, mas também a induzir melhorias na gestão pública, promovendo a governança.
A Constituição Federal, em seus artigos 70 a 75, estabelece as competências do Tribunal de Contas da União (TCU) e, por simetria, dos Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Entre as competências, destacam-se a apreciação das contas anuais, a realização de auditorias, a fiscalização da aplicação de recursos e a aplicação de sanções.
O TCU, por meio do Referencial Básico de Governança aplicável a Órgãos e Entidades da Administração Pública, estabeleceu diretrizes para a avaliação da governança, com base nos princípios da liderança, estratégia e controle. Esse referencial tem sido amplamente utilizado pelos TCs em suas ações de controle.
A Auditoria como Instrumento de Governança
A auditoria, no contexto dos Tribunais de Contas, é um instrumento essencial para a avaliação da governança pública. A auditoria governamental, regulamentada pelas Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União (NAT), tem como objetivo avaliar a gestão pública, identificando oportunidades de melhoria e promovendo a accountability.
A auditoria de conformidade, por exemplo, verifica se a gestão pública está de acordo com a legislação e as normas aplicáveis, enquanto a auditoria operacional avalia a eficiência, eficácia e efetividade das políticas públicas. A auditoria de governança, por sua vez, foca na avaliação dos mecanismos de liderança, estratégia e controle, com o objetivo de identificar riscos e propor melhorias.
Jurisprudência e Normativas Relevantes
A jurisprudência do TCU tem sido fundamental para a consolidação da governança pública no Brasil. Diversos acórdãos têm reiterado a importância da governança para a efetividade das políticas públicas e a necessidade de aprimoramento dos mecanismos de controle.
O Acórdão nº 2.622/2015-TCU-Plenário, por exemplo, estabeleceu que a governança pública é um requisito essencial para a aprovação das contas anuais dos gestores públicos. O Acórdão nº 1.428/2021-TCU-Plenário, por sua vez, determinou a necessidade de implementação de mecanismos de governança na gestão de riscos em contratações públicas.
As normativas do TCU também têm desempenhado um papel importante. A Resolução TCU nº 315/2020, que dispõe sobre a elaboração, o acompanhamento e a avaliação do Plano Estratégico do TCU, estabelece a governança como um dos pilares estratégicos do Tribunal.
Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público
Para os profissionais do setor público (defensores, procuradores, promotores, juízes, auditores), a compreensão da intersecção entre auditoria, TCs e governança pública é essencial para a atuação eficaz. Algumas orientações práticas incluem:
- Atualização constante: A legislação e a jurisprudência sobre governança pública estão em constante evolução. É fundamental que os profissionais se mantenham atualizados, acompanhando as decisões dos TCs e as novas normativas.
- Foco na prevenção: A atuação preventiva é fundamental para evitar irregularidades e garantir a efetividade das políticas públicas. Os profissionais devem atuar na identificação de riscos e na proposição de medidas para mitigá-los.
- Colaboração interinstitucional: A governança pública requer a atuação conjunta de diversos atores. A colaboração entre os órgãos de controle externo e interno, o Ministério Público, a Defensoria Pública e o Poder Judiciário é essencial para o aprimoramento da governança.
- Adoção de boas práticas: Os profissionais devem buscar a adoção de boas práticas de governança em suas respectivas áreas de atuação, com foco na transparência, na accountability e na eficiência.
- Utilização de ferramentas de auditoria: O conhecimento das ferramentas e técnicas de auditoria é fundamental para a avaliação da governança pública. Os profissionais devem se capacitar na utilização dessas ferramentas, visando aprimorar suas ações de controle.
A Governança Pública na Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 14.133/2021)
A Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 14.133/2021) trouxe inovações significativas no que tange à governança pública. O artigo 11, parágrafo único, estabelece que a alta administração do órgão ou entidade é responsável pela governança das contratações e deve implementar processos e estruturas, inclusive de gestão de riscos e controles internos, para avaliar, direcionar e monitorar os processos licitatórios e os respectivos contratos.
A lei também prevê a criação de programas de integridade (compliance) como critério de desempate em licitações (art. 60, IV) e como exigência para contratações de grande vulto (art. 25, § 4º). Essas medidas reforçam a importância da governança e da integridade na gestão dos recursos públicos.
A Atuação do Ministério Público e da Defensoria Pública na Governança
O Ministério Público e a Defensoria Pública desempenham um papel fundamental na promoção da governança pública. O Ministério Público, como fiscal da lei, atua na defesa da probidade administrativa e na responsabilização dos agentes públicos que praticam atos de improbidade.
A Defensoria Pública, por sua vez, atua na defesa dos direitos dos cidadãos, garantindo o acesso à justiça e a efetividade das políticas públicas. A atuação conjunta dessas instituições com os Tribunais de Contas é essencial para o aprimoramento da governança e a proteção dos interesses da sociedade.
Conclusão
A governança pública é um desafio constante para a administração pública brasileira, e os Tribunais de Contas desempenham um papel fundamental nesse processo. A auditoria, como instrumento de controle externo, contribui para a avaliação da governança, identificando riscos e propondo melhorias. Para os profissionais do setor público, a compreensão da intersecção entre auditoria, TCs e governança pública é essencial para a atuação eficaz e a promoção da efetividade das políticas públicas. A constante atualização, a atuação preventiva, a colaboração interinstitucional e a adoção de boas práticas são fundamentais para o aprimoramento da governança e a construção de uma administração pública mais transparente, eficiente e voltada para os interesses da sociedade.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.