O exercício da advocacia, embora seja, por excelência, uma atividade privada de defesa de interesses, ganha contornos específicos quando inserido no contexto da Administração Pública. A atuação do advogado público (procuradores, defensores, etc.) e, em menor escala, do advogado privado contratado pelo poder público, está sujeita a um escrutínio rigoroso, que se materializa no Controle Externo exercido pelos Tribunais de Contas. Este artigo visa desmistificar a relação entre a advocacia e os órgãos de controle, explorando a base legal, a jurisprudência pertinente e as melhores práticas para a atuação profissional nesse cenário.
O Fundamento Constitucional do Controle Externo
A Constituição Federal de 1988 estabelece o Controle Externo como um dos pilares do Estado Democrático de Direito, incumbindo-o ao Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas da União (TCU), conforme o artigo 71. Essa competência se estende, de forma análoga, aos Tribunais de Contas dos Estados e Municípios (art. 75).
O escopo desse controle abrange a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas. Essa abrangência, como veremos, atrai a atuação dos advogados públicos e privados envolvidos na gestão de recursos públicos.
A Submissão do Advogado ao Controle Externo
A sujeição do advogado ao Controle Externo não se dá de forma indiscriminada. A análise recai sobre a natureza da atuação profissional. Se o advogado, seja público ou privado, atua na defesa de interesses da Administração Pública, sua conduta, especialmente no que tange à emissão de pareceres jurídicos, à representação judicial e à condução de processos administrativos, pode ser objeto de escrutínio.
Pareceres Jurídicos e a Responsabilização do Advogado
A questão mais sensível no âmbito do Controle Externo sobre a advocacia reside na emissão de pareceres jurídicos. O TCU, em reiteradas decisões (como o Acórdão 2.440/2014-Plenário), tem consolidado o entendimento de que o advogado público pode ser responsabilizado solidariamente com o gestor público, caso seu parecer, por erro grosseiro, dolo ou fraude, induza a Administração a cometer irregularidades.
O Supremo Tribunal Federal (STF), no entanto, tem imposto limites a essa responsabilização. No julgamento do MS 24.631/DF, a Corte assentou que o advogado só pode ser responsabilizado civilmente pelos danos causados no exercício de sua profissão se agir com culpa grave ou erro grosseiro. A mera divergência interpretativa, portanto, não enseja responsabilização, desde que o parecer seja fundamentado e razoável.
A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB)
A Lei nº 13.655/2018, que alterou a LINDB, trouxe importantes inovações para a segurança jurídica na atuação pública. O artigo 28 da LINDB, por exemplo, dispõe que "o agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro". Essa previsão, aplicável aos advogados públicos, reforça a tese de que a responsabilização deve ser excepcional e fundamentada em condutas inequivocamente culposas ou dolosas.
O Decreto nº 9.830/2019, que regulamentou a LINDB, detalhou o conceito de erro grosseiro, definindo-o como "o erro manifesto, evidente e inescusável praticado com culpa grave, caracterizado por ação ou omissão com elevado grau de negligência, imprudência ou imperícia" (art. 12, § 1º). Essa definição, embora subjetiva, fornece parâmetros mais claros para a análise da conduta do advogado pelos Tribunais de Contas.
A Advocacia Privada e o Controle Externo
A atuação de advogados privados contratados pela Administração Pública também está sujeita ao Controle Externo, especialmente no que tange à regularidade da contratação (inexigibilidade de licitação) e à efetiva prestação dos serviços. O TCU (Acórdão 1.182/2015-Plenário) tem exigido a comprovação da notória especialização do profissional e a singularidade do serviço para justificar a contratação direta, sob pena de responsabilização do gestor e do advogado contratado.
Orientações Práticas para a Atuação do Advogado
Diante da complexidade do Controle Externo e da possibilidade de responsabilização, a atuação do advogado, seja público ou privado, exige cautela e rigor técnico. Algumas orientações práticas podem mitigar os riscos:
- Fundamentação Sólida: Os pareceres jurídicos devem ser pautados em análise aprofundada da legislação, jurisprudência e doutrina, demonstrando a razoabilidade da tese adotada.
- Clareza e Precisão: A linguagem utilizada deve ser clara e acessível, evitando ambiguidades que possam gerar interpretações equivocadas.
- Independência Técnica: O advogado deve atuar com autonomia e independência, não se submetendo a pressões políticas ou administrativas que comprometam a qualidade de seu trabalho.
- Atenção à LINDB: A aplicação dos princípios da LINDB, como a necessidade de considerar as consequências práticas da decisão (art. 20) e a motivação adequada (art. 50 da Lei nº 9.784/1999), é essencial para a segurança jurídica.
- Atualização Constante: O acompanhamento das decisões do TCU e dos Tribunais Superiores, bem como das inovações legislativas, é fundamental para o exercício da profissão com excelência.
Conclusão
O Controle Externo exercido pelos Tribunais de Contas é um mecanismo essencial para a garantia da probidade e da eficiência na Administração Pública. A atuação do advogado, seja público ou privado, nesse contexto, exige um equilíbrio delicado entre a defesa dos interesses do cliente e a observância dos princípios constitucionais. A compreensão da base legal, da jurisprudência e a adoção de boas práticas profissionais são ferramentas indispensáveis para o advogado que atua no setor público, assegurando a qualidade de seu trabalho e mitigando os riscos de responsabilização. O advogado, como função essencial à justiça, deve ser um agente de segurança jurídica e um parceiro da Administração na busca pelo interesse público, sempre com ética, rigor técnico e independência.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.