O controle externo da Administração Pública, exercido precipuamente pelo Poder Legislativo com o auxílio dos Tribunais de Contas (TCs), conforme estabelecido no artigo 71 da Constituição Federal de 1988 (CF/88), encontra-se em um momento de profunda transformação. As inovações tecnológicas, as novas demandas da sociedade por transparência e eficiência, e as recentes alterações legislativas impõem desafios complexos, ao mesmo tempo em que abrem caminho para tendências promissoras na fiscalização dos recursos públicos. Este artigo analisa as principais tendências e desafios do controle externo contemporâneo, oferecendo uma perspectiva prática para os profissionais do setor público.
A Evolução do Controle Externo: De um Modelo Reativo para um Modelo Proativo
Historicamente, o controle externo caracterizou-se por uma abordagem predominantemente reativa, focada na análise de conformidade das contas e na punição de irregularidades a posteriori. No entanto, a complexidade crescente da gestão pública e a necessidade de otimização dos recursos têm impulsionado uma mudança de paradigma. Os Tribunais de Contas têm buscado atuar de forma mais proativa, preventiva e orientadora, buscando não apenas identificar falhas, mas também propor soluções e aprimorar a gestão pública.
Essa mudança de enfoque encontra amparo legal na própria CF/88, que atribui aos TCs, além da função punitiva, a competência para realizar auditorias operacionais (art. 71, IV) e emitir pareceres prévios sobre as contas do Chefe do Executivo (art. 71, I). A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF - Lei Complementar nº 101/2000) reforçou essa atuação preventiva, exigindo maior transparência e planejamento na gestão dos recursos públicos.
A Importância das Auditorias Operacionais
As auditorias operacionais, também conhecidas como auditorias de desempenho, ganham cada vez mais relevância no cenário do controle externo. Diferentemente das auditorias de conformidade, que se limitam a verificar o cumprimento da legalidade, as auditorias operacionais avaliam a eficiência, eficácia e economicidade das políticas públicas e dos programas governamentais.
A jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU) tem consolidado a importância das auditorias operacionais como instrumento de aprimoramento da gestão pública. O Acórdão nº 2.189/2019-TCU-Plenário, por exemplo, destacou a necessidade de o TCU avaliar não apenas a legalidade dos atos, mas também a sua efetividade e o alcance dos resultados esperados.
Tendências Tecnológicas e o Controle Externo
A adoção de novas tecnologias tem revolucionado a forma como o controle externo é exercido. A inteligência artificial (IA), o big data e a análise de dados (data analytics) permitem aos TCs processar grandes volumes de informações de forma rápida e eficiente, identificando padrões, anomalias e riscos com maior precisão.
O Uso da Inteligência Artificial (IA)
A IA tem sido utilizada pelos TCs para automatizar tarefas repetitivas, como a análise de documentos e a identificação de inconsistências em prestações de contas. Além disso, algoritmos de machine learning podem ser treinados para identificar padrões de fraude e corrupção, auxiliando os auditores na seleção de alvos para fiscalização.
O TCU, por exemplo, tem desenvolvido diversas ferramentas baseadas em IA, como o sistema ALICE (Análise de Licitações e Editais), que utiliza algoritmos para identificar riscos em editais de licitação, e o sistema SOFIA (Sistema de Orientação e Fiscalização de Inteligência Artificial), que auxilia na análise de prestações de contas.
O Big Data e a Análise de Dados
A capacidade de coletar, armazenar e analisar grandes volumes de dados de diversas fontes (bases de dados governamentais, redes sociais, notícias, etc.) tem ampliado a capacidade de fiscalização dos TCs. A análise de dados permite identificar conexões ocultas, avaliar o impacto de políticas públicas e monitorar o cumprimento de metas.
A utilização do big data e da análise de dados exige, no entanto, a adequação dos TCs à Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD - Lei nº 13.709/2018), garantindo a privacidade e a segurança das informações coletadas. O Acórdão nº 1.384/2021-TCU-Plenário estabeleceu diretrizes para a aplicação da LGPD no âmbito do TCU, destacando a necessidade de conciliar a transparência pública com a proteção de dados pessoais.
Desafios do Controle Externo Contemporâneo
Apesar dos avanços tecnológicos e da mudança de paradigma, o controle externo enfrenta diversos desafios para garantir a efetividade de sua atuação.
A Necessidade de Capacitação e Atualização
A rápida evolução tecnológica exige que os profissionais do controle externo estejam em constante capacitação e atualização. É fundamental que os auditores dominem as novas ferramentas de análise de dados, compreendam os conceitos de IA e estejam atualizados sobre as recentes alterações legislativas e jurisprudenciais.
A Articulação entre os Órgãos de Controle
A efetividade do controle externo depende da articulação e da colaboração entre os diversos órgãos de controle (TCs, Ministério Público, Controladoria-Geral da União, etc.). A troca de informações, o compartilhamento de metodologias e a realização de ações conjuntas são essenciais para evitar a sobreposição de esforços e maximizar os resultados da fiscalização.
A Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (ENCCLA), que reúne diversos órgãos de controle, é um exemplo de iniciativa que busca fortalecer a articulação e a cooperação interinstitucional.
A Busca pela Efetividade das Decisões
Um dos principais desafios dos TCs é garantir a efetividade de suas decisões. Muitas vezes, as recomendações e determinações dos TCs não são cumpridas pelos gestores públicos, o que compromete a credibilidade do controle externo.
A nova Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/2021), que alterou a Lei nº 8.429/1992, trouxe importantes mudanças no regime de responsabilização dos agentes públicos, exigindo a comprovação de dolo específico para a configuração do ato de improbidade. Essa alteração exige dos TCs maior rigor na fundamentação de suas decisões e na demonstração do dolo nas condutas irregulares.
Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público
Diante das tendências e desafios do controle externo, os profissionais do setor público devem adotar uma postura proativa e colaborativa:
- Aprimorar a Transparência e a Governança: É fundamental que os gestores públicos adotem práticas de transparência e governança, disponibilizando informações claras e acessíveis sobre a gestão dos recursos públicos. A implementação de sistemas de controle interno eficientes e a adoção de mecanismos de compliance são essenciais para prevenir irregularidades e mitigar riscos.
- Colaborar com os Órgãos de Controle: A colaboração com os TCs e demais órgãos de controle é fundamental para o aprimoramento da gestão pública. Os gestores públicos devem estar abertos ao diálogo, prestando as informações solicitadas e implementando as recomendações e determinações dos TCs.
- Investir em Capacitação e Atualização: A constante atualização sobre a legislação, a jurisprudência e as novas tecnologias é essencial para garantir a regularidade da gestão pública e a defesa dos interesses do Estado.
Conclusão
O controle externo encontra-se em um momento de transição, marcado pela adoção de novas tecnologias e pela busca por uma atuação mais proativa e efetiva. Os desafios são complexos, mas as oportunidades de aprimoramento da gestão pública são imensas. A articulação entre os órgãos de controle, a capacitação dos profissionais e a adoção de práticas de transparência e governança pelos gestores públicos são fundamentais para garantir a efetividade do controle externo e a proteção dos recursos públicos. A modernização dos Tribunais de Contas, impulsionada pela inteligência artificial e pela análise de dados, representa um passo fundamental para um controle mais inteligente, preventivo e focado em resultados, contribuindo para a construção de uma Administração Pública mais eficiente e transparente.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.