A gestão pública eficiente e responsável pressupõe a transparência como pilar fundamental. No âmbito dos Tribunais de Contas (TCs), o controle externo, exercido de forma transparente e acessível, torna-se um instrumento poderoso para a fiscalização da aplicação dos recursos públicos e para a construção de uma sociedade mais justa e participativa. A era digital, marcada pela profusão de dados, exige que os TCs não apenas cumpram com as obrigações legais de transparência, mas também adotem a cultura de dados abertos, impulsionando a inovação e o controle social.
Este artigo explora a importância da transparência e dos dados abertos no controle externo, abordando a legislação pertinente, a jurisprudência relevante, e oferecendo orientações práticas para a implementação de políticas eficazes nesse cenário em constante evolução.
A Evolução da Transparência no Controle Externo
A transparência na administração pública transcende a mera publicidade de atos. Trata-se da disponibilização ativa de informações, de forma clara, tempestiva e compreensível, permitindo que a sociedade acompanhe e avalie a gestão governamental. No controle externo, a transparência atua como um mecanismo de accountability, assegurando que as decisões e ações dos TCs sejam escrutinadas pelos cidadãos, fortalecendo a confiança nas instituições.
A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 37, caput, erigiu a publicidade a princípio basilar da administração pública. No entanto, a concretização desse princípio demandou a edição de normas infraconstitucionais, como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF - Lei Complementar nº 101/2000), que estabeleceu a transparência como pressuposto da gestão fiscal responsável.
A Lei de Acesso à Informação (LAI - Lei nº 12.527/2011) representou um marco histórico, regulamentando o direito de acesso à informação e estabelecendo a obrigatoriedade de disponibilização de dados públicos na internet. A LAI consagrou o princípio da transparência ativa, obrigando os órgãos públicos a divulgar informações de interesse coletivo ou geral, independentemente de requerimento.
Mais recentemente, a Lei de Governo Digital (Lei nº 14.129/2021) consolidou a importância dos dados abertos como ferramenta para a prestação de serviços públicos mais eficientes e para a participação social. A norma determina que os dados públicos devem ser disponibilizados em formato aberto, legível por máquina, permitindo sua reutilização e cruzamento por qualquer pessoa, física ou jurídica.
Dados Abertos: O Novo Paradigma da Transparência
A transparência ativa, embora crucial, não é suficiente para garantir o controle social efetivo. A disponibilização de informações em formatos fechados (como PDF ou imagens) dificulta a análise e a reutilização dos dados por pesquisadores, jornalistas, organizações da sociedade civil e cidadãos em geral.
É nesse contexto que os dados abertos assumem protagonismo. Um dado é considerado aberto quando está disponível em formato que permita sua manipulação e processamento automatizado por computadores (legível por máquina), sem restrições de licença, direitos autorais ou patentes.
A adoção de políticas de dados abertos pelos TCs traz benefícios tangíveis:
- Fortalecimento do Controle Social: Facilita a criação de aplicativos, painéis e ferramentas de análise por parte da sociedade civil, permitindo um acompanhamento mais detalhado da gestão pública.
- Fomento à Inovação e à Pesquisa: Os dados abertos podem ser utilizados por pesquisadores e empresas para o desenvolvimento de soluções inovadoras para problemas públicos, impulsionando a economia baseada em dados.
- Aumento da Eficiência Interna: A estruturação e padronização dos dados para abertura facilita o compartilhamento de informações entre os próprios órgãos de controle e a administração pública, otimizando processos e reduzindo custos.
- Prevenção e Combate à Corrupção: A transparência e o acesso a dados estruturados dificultam a ocultação de irregularidades e facilitam a identificação de padrões suspeitos, fortalecendo a atuação dos órgãos de controle e da sociedade civil.
Fundamentação Legal e Normativa
A obrigatoriedade da transparência e da abertura de dados no âmbito dos TCs encontra amparo em um arcabouço legal sólido:
- Constituição Federal: Artigo 5º, inciso XXXIII (direito à informação); Artigo 37, caput (princípio da publicidade); Artigo 70 e seguintes (controle externo).
- Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF): Artigo 48 (transparência da gestão fiscal); Artigo 48-A (disponibilização de informações em meio eletrônico).
- Lei nº 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação - LAI): Artigo 8º (dever de promover a transparência ativa); Artigo 8º, § 3º (requisitos para os sítios oficiais, incluindo o formato aberto e legível por máquina).
- Lei nº 13.709/2018 (Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais - LGPD): Artigo 7º (hipóteses de tratamento de dados pessoais, incluindo o cumprimento de obrigação legal e a execução de políticas públicas). A LGPD impõe a necessidade de harmonização entre a transparência e a proteção de dados pessoais, exigindo a anonimização ou pseudonimização de informações sensíveis antes da abertura dos dados.
- Lei nº 14.129/2021 (Lei de Governo Digital): Capítulo V (dos Dados Abertos). Estabelece os princípios e diretrizes para a abertura de dados na administração pública, incluindo os TCs.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) tem reafirmado o direito à informação e a importância da transparência na administração pública. O julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 4815, por exemplo, confirmou a constitucionalidade da LAI e destacou o dever de publicidade dos órgãos públicos. As decisões do Tribunal de Contas da União (TCU) também têm impulsionado a adoção de práticas de transparência e dados abertos, como evidenciado em diversos acórdãos que determinam a melhoria dos portais de transparência de órgãos e entidades jurisdicionadas.
Orientações Práticas para a Implementação
A transição para um modelo de controle externo baseado em dados abertos exige planejamento e ações estratégicas.
1. Governança de Dados
A base para uma política de dados abertos eficiente é uma sólida governança de dados. Os TCs devem estabelecer estruturas, políticas e processos para gerenciar o ciclo de vida dos dados, desde a coleta até a disponibilização e o arquivamento. Isso inclui a definição de padrões de qualidade, a classificação da informação (pública, restrita, sigilosa) e a designação de responsáveis (guardiões de dados).
2. Plano de Dados Abertos (PDA)
A elaboração e a execução de um PDA são essenciais para organizar o processo de abertura de dados. O PDA deve conter o inventário das bases de dados do TC, os critérios de priorização para a abertura, o cronograma de disponibilização, e os mecanismos de monitoramento e avaliação. A participação da sociedade civil na definição das prioridades do PDA é recomendável para garantir que os dados abertos atendam às demandas reais da população.
3. Portal de Dados Abertos
A disponibilização dos dados deve ser feita em um portal específico, de fácil navegação e com recursos de busca eficientes. Os conjuntos de dados (datasets) devem estar acompanhados de metadados completos (dicionários de dados), descrevendo o conteúdo, a origem, a periodicidade de atualização e o formato dos arquivos. O portal deve oferecer APIs (Interfaces de Programação de Aplicações) para facilitar a integração automatizada dos dados por desenvolvedores.
4. Harmonização com a LGPD
A abertura de dados deve observar rigorosamente as disposições da LGPD. Os TCs devem realizar o mapeamento dos dados pessoais presentes em suas bases e aplicar técnicas de anonimização ou pseudonimização antes da publicação, garantindo a proteção da privacidade dos indivíduos, sem comprometer a utilidade da informação para o controle social.
5. Fomento ao Uso e Reuso
A simples disponibilização dos dados não garante seu uso. Os TCs devem promover ações para fomentar a utilização dos dados abertos, como a realização de hackathons (maratonas de programação), concursos de aplicativos e a criação de parcerias com universidades e centros de pesquisa. A capacitação de servidores públicos e da sociedade civil para a análise e interpretação de dados também é crucial.
Conclusão
A transparência e a abertura de dados não são apenas obrigações legais, mas imperativos éticos e estratégicos para os Tribunais de Contas no século XXI. A transição de um modelo de publicidade passiva para um ecossistema de dados abertos exige investimento em tecnologia, capacitação e mudança cultural. Ao abraçar esse novo paradigma, os TCs fortalecem sua legitimidade, impulsionam a inovação no controle externo e capacitam a sociedade para exercer a cidadania de forma plena e informada, contribuindo para a construção de uma administração pública mais eficiente, íntegra e voltada para o interesse público.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.