A busca pela recomposição do erário em casos de dano causado por agentes públicos, seja por condutas dolosas ou culposas, é um dos pilares da atuação dos Tribunais de Contas no Brasil. O processo de imputação de débito e a consequente exigência de ressarcimento, no entanto, frequentemente se deparam com zonas cinzentas da legislação e da jurisprudência, gerando debates acalorados entre os profissionais do setor público e privado que atuam perante as Cortes de Contas.
Neste cenário de constante evolução normativa e interpretativa, especialmente considerando as inovações trazidas por legislações recentes e a consolidação de entendimentos jurisprudenciais até 2026, torna-se imprescindível uma análise aprofundada dos aspectos mais polêmicos que permeiam o tema. Este artigo propõe uma incursão crítica sobre os desafios e as controvérsias atinentes ao débito e ressarcimento no âmbito do controle externo, com foco em profissionais que lidam diariamente com o Direito Financeiro e Administrativo.
A Natureza Jurídica do Débito Imputado pelos Tribunais de Contas
A compreensão da natureza jurídica do débito imputado pelas Cortes de Contas é fundamental para determinar o regime jurídico aplicável, os prazos prescricionais e os meios de cobrança. Historicamente, a doutrina e a jurisprudência debatem se essa imputação possui caráter sancionatório, reparatório ou ambos.
A Constituição Federal de 1988, em seu art. 71, incisos II e VIII, outorga aos Tribunais de Contas a competência para julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos, bem como para aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário.
O Supremo Tribunal Federal (STF), ao julgar o Recurso Extraordinário (RE) 636886, com repercussão geral reconhecida (Tema 899), firmou o entendimento de que a condenação em ressarcimento ao erário por Tribunal de Contas possui natureza sancionatória, e não meramente reparatória. Essa distinção é crucial, pois atrai a incidência das garantias constitucionais inerentes ao poder punitivo estatal, como o devido processo legal, o contraditório, a ampla defesa e a prescrição.
A Prescritibilidade da Pretensão de Ressarcimento
Um dos temas mais intrincados e debatidos no âmbito do controle externo é a prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário. A controvérsia gira em torno da interpretação do art. 37, § 5º, da Constituição Federal, que estabelece que a lei disporá sobre os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.
O STF, no julgamento do RE 852475 (Tema 897), definiu que "são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa". No entanto, a decisão não abrangeu expressamente as condenações proferidas pelos Tribunais de Contas.
A lacuna foi preenchida pelo STF no já citado Tema 899 (RE 636886), que fixou a tese de que "é prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas". A decisão, contudo, gerou novas dúvidas sobre o prazo prescricional aplicável, o termo inicial e as causas de interrupção.
A Lei 9.873/1999 e a Resolução TCU nº 344/2022
Para pacificar a controvérsia, o Tribunal de Contas da União (TCU) editou a Resolução nº 344/2022, que regulamenta a prescrição para o exercício das pretensões punitiva e de ressarcimento no âmbito do Tribunal. A norma adota o prazo prescricional de cinco anos, previsto na Lei nº 9.873/1999, e estabelece regras claras sobre o termo inicial e as causas de interrupção da prescrição.
A aplicação da Lei nº 9.873/1999, no entanto, não é isenta de críticas. Parte da doutrina argumenta que a norma se aplica exclusivamente ao exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta, não abrangendo a pretensão de ressarcimento, que possui natureza civil. Outros defendem que a aplicação analógica da lei é a solução mais adequada para garantir a segurança jurídica e a razoável duração do processo, considerando a ausência de norma específica.
A Responsabilidade Solidária e a Desconsideração da Personalidade Jurídica
A imputação de responsabilidade solidária é outro ponto nevrálgico nos processos de tomada de contas especial. A Lei Orgânica do TCU (Lei nº 8.443/1992) prevê, em seu art. 16, § 2º, que o Tribunal fixará a responsabilidade solidária do terceiro que, como contratante ou parte interessada na prática do mesmo ato, de qualquer modo haja concorrido para o cometimento do dano apurado.
A aplicação da responsabilidade solidária, no entanto, exige a demonstração inequívoca do nexo de causalidade entre a conduta do terceiro e o dano ao erário. A simples participação em um contrato ou a condição de sócio de uma empresa não são suficientes para configurar a responsabilidade solidária.
Nesse contexto, a desconsideração da personalidade jurídica ganha relevância. A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), em seu art. 28, incluído pela Lei nº 13.655/2018, estabelece que o agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro.
A aplicação da desconsideração da personalidade jurídica no âmbito dos Tribunais de Contas, no entanto, deve observar os requisitos previstos no art. 50 do Código Civil, ou seja, o desvio de finalidade ou a confusão patrimonial. A mera insolvência da empresa não justifica a responsabilização dos sócios, exigindo-se a demonstração de abuso da personalidade jurídica.
O Papel do Erro Grosseiro e da Boa-fé
A Lei nº 13.655/2018 introduziu o conceito de erro grosseiro como parâmetro para a responsabilização pessoal do agente público. A definição do que configura erro grosseiro, no entanto, ainda é objeto de debates.
O Decreto nº 9.830/2019, que regulamenta a LINDB, define erro grosseiro como "o erro manifesto, evidente e inescusável praticado com culpa grave, caracterizado por ação ou omissão com elevado grau de negligência, imprudência ou imperícia".
A análise da boa-fé do agente público também é fundamental para a dosimetria da sanção e, em alguns casos, para o afastamento da responsabilidade. A jurisprudência do TCU tem reconhecido que a boa-fé não se presume, devendo ser demonstrada por elementos objetivos que comprovem que o agente atuou de forma diligente e em conformidade com as normas legais e regulamentares.
Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público
A complexidade dos processos de imputação de débito e ressarcimento exige dos profissionais do setor público uma atuação diligente e estratégica. Algumas orientações práticas podem auxiliar na condução desses processos:
- Análise minuciosa da prescrição: É fundamental verificar se a pretensão punitiva ou de ressarcimento está prescrita, considerando os prazos e as causas de interrupção previstos na legislação e na jurisprudência.
- Demonstração do nexo de causalidade: A imputação de responsabilidade solidária exige a comprovação do nexo causal entre a conduta do terceiro e o dano ao erário. É preciso afastar a responsabilização objetiva.
- Defesa focada no erro escusável e na boa-fé: A demonstração de que o agente público atuou com boa-fé e de que o erro não foi grosseiro pode ser determinante para o afastamento da responsabilidade pessoal.
- Atenção aos requisitos da desconsideração da personalidade jurídica: A responsabilização de sócios ou administradores de empresas exige a comprovação de desvio de finalidade ou confusão patrimonial, nos termos do art. 50 do Código Civil.
- Acompanhamento da jurisprudência atualizada: A interpretação das normas sobre débito e ressarcimento está em constante evolução. É essencial acompanhar as decisões dos Tribunais de Contas e do STF para garantir uma atuação eficaz.
Conclusão
O processo de imputação de débito e ressarcimento no âmbito dos Tribunais de Contas é marcado por controvérsias e desafios que exigem dos profissionais do setor público um conhecimento aprofundado da legislação, da jurisprudência e da doutrina. A busca por um equilíbrio entre a proteção do erário e a garantia dos direitos fundamentais dos agentes públicos e terceiros envolvidos é um objetivo constante. A clareza normativa, a uniformização jurisprudencial e a atuação técnica e diligente dos profissionais são fundamentais para assegurar a efetividade do controle externo e a justiça nas decisões das Cortes de Contas.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.