A fiscalização de convênios é um dos pilares da gestão pública, garantindo que os recursos transferidos entre entes federativos, ou entre o setor público e entidades privadas sem fins lucrativos, sejam aplicados com eficiência e transparência. A complexidade dessa atividade exige um aprofundamento constante por parte dos profissionais que atuam no controle externo, como auditores dos Tribunais de Contas, defensores, procuradores, promotores e juízes. Este artigo, voltado para esse público especializado, apresenta uma análise completa da fiscalização de convênios, abrangendo a fundamentação legal, a jurisprudência, as normativas relevantes e orientações práticas para a condução eficiente dessas auditorias.
O Marco Legal da Fiscalização de Convênios
A fiscalização de convênios no Brasil está ancorada em um arcabouço legal robusto e em constante evolução, buscando acompanhar a complexidade das relações interinstitucionais e a necessidade de aprimorar os mecanismos de controle. A Constituição Federal de 1988 estabelece, em seu artigo 70, o dever de prestar contas por qualquer pessoa física ou jurídica que utilize dinheiros públicos. O artigo 71, por sua vez, define as competências do Tribunal de Contas da União (TCU), incluindo a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, estendendo-se essa competência aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres.
No âmbito infraconstitucional, a Lei nº 8.666/1993 (Lei de Licitações e Contratos), embora em processo de transição para a nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021), ainda rege os convênios em vigor, estabelecendo as normas gerais para a celebração, execução e prestação de contas. A Lei nº 14.133/2021, que entra em vigor de forma plena em 2024, traz inovações importantes, como a exigência de planejamento mais rigoroso e a adoção de mecanismos de controle mais eficientes, como o Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP). A Lei nº 13.019/2014 (Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil - MROSC), também fundamental, estabelece o regime jurídico das parcerias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil, definindo regras para a celebração de termos de colaboração, termos de fomento e acordos de cooperação.
A Atuação dos Tribunais de Contas
Os Tribunais de Contas, como órgãos de controle externo, desempenham um papel crucial na fiscalização de convênios. Suas auditorias abrangem diversas dimensões, desde a análise da legalidade da celebração do instrumento até a avaliação da economicidade, eficiência e eficácia da execução e a verificação da regularidade da prestação de contas.
Auditoria de Conformidade
A auditoria de conformidade, também conhecida como auditoria de regularidade, busca verificar se a celebração, a execução e a prestação de contas do convênio ocorreram em conformidade com as normas legais e regulamentares aplicáveis. Os auditores analisam, por exemplo, se o plano de trabalho foi elaborado adequadamente, se os recursos foram aplicados nas finalidades previstas, se as contratações foram realizadas mediante procedimento licitatório ou se as despesas foram devidamente comprovadas.
Auditoria Operacional
A auditoria operacional, por sua vez, avalia o desempenho da gestão do convênio, buscando identificar oportunidades de melhoria na eficiência, eficácia e economicidade da aplicação dos recursos. Os auditores analisam, por exemplo, se os objetivos do convênio foram alcançados, se os custos foram compatíveis com os resultados obtidos e se os processos de gestão foram adequados.
Auditoria Financeira
A auditoria financeira concentra-se na análise da regularidade das contas do convênio, verificando se as demonstrações contábeis e financeiras refletem adequadamente a situação patrimonial e financeira da entidade convenente. Os auditores analisam, por exemplo, se as receitas e despesas foram contabilizadas corretamente, se os recursos foram aplicados em aplicações financeiras autorizadas e se os saldos bancários foram conciliados.
Desafios e Boas Práticas na Fiscalização
A fiscalização de convênios apresenta diversos desafios, como a complexidade das normas legais e regulamentares, a diversidade de instrumentos e a falta de padronização nos procedimentos de prestação de contas. Para superar esses desafios, é fundamental adotar boas práticas na condução das auditorias.
Planejamento e Avaliação de Riscos
O planejamento adequado é essencial para o sucesso da auditoria. Os auditores devem identificar os riscos associados ao convênio, como a possibilidade de desvio de recursos, a inadequação do plano de trabalho e a falta de capacidade técnica e financeira da entidade convenente. A avaliação de riscos permite direcionar os esforços de auditoria para as áreas de maior risco, otimizando a utilização dos recursos e aumentando a efetividade da fiscalização.
Utilização de Ferramentas Tecnológicas
A utilização de ferramentas tecnológicas, como softwares de análise de dados e sistemas de gestão de convênios, pode agilizar e aprimorar a fiscalização. Essas ferramentas permitem a análise de grandes volumes de dados, a identificação de irregularidades e a elaboração de relatórios de auditoria mais consistentes e fundamentados.
Capacitação e Atualização
A capacitação e atualização constante dos auditores são fundamentais para garantir a qualidade da fiscalização. Os auditores devem estar familiarizados com as normas legais e regulamentares aplicáveis, com as técnicas de auditoria e com as melhores práticas de gestão de convênios.
A Jurisprudência e as Normativas Relevantes
A jurisprudência dos Tribunais de Contas e as normativas expedidas pelos órgãos de controle interno e externo também desempenham um papel importante na fiscalização de convênios. As decisões dos Tribunais de Contas orientam a atuação dos gestores públicos e dos auditores, estabelecendo parâmetros para a interpretação das normas legais e regulamentares e para a aplicação de sanções em caso de irregularidades.
O TCU, por exemplo, tem editado diversas súmulas e resoluções sobre a fiscalização de convênios, consolidando o entendimento do Tribunal sobre temas como a necessidade de licitação para a contratação de obras e serviços com recursos de convênios, a impossibilidade de repasse de recursos para entidades em situação irregular e a obrigatoriedade de prestação de contas.
Orientações Práticas para a Fiscalização
Para os profissionais que atuam na fiscalização de convênios, é fundamental adotar uma abordagem sistemática e rigorosa, observando as seguintes orientações práticas:
- Conhecimento Profundo da Legislação: O domínio da legislação aplicável é o ponto de partida para qualquer auditoria. Os auditores devem estar familiarizados com a Constituição Federal, a Lei nº 8.666/1993, a Lei nº 14.133/2021, a Lei nº 13.019/2014, as normas expedidas pelos órgãos de controle interno e externo e a jurisprudência dos Tribunais de Contas.
- Análise Criteriosa do Plano de Trabalho: O plano de trabalho é o documento que define os objetivos, as metas, as etapas, o cronograma e o orçamento do convênio. A análise criteriosa do plano de trabalho é essencial para verificar a viabilidade do projeto e a adequação dos recursos solicitados.
- Verificação da Regularidade das Contratações: As contratações realizadas com recursos de convênios devem observar os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Os auditores devem verificar se as contratações foram realizadas mediante procedimento licitatório ou se as despesas foram devidamente justificadas em caso de dispensa ou inexigibilidade de licitação.
- Acompanhamento da Execução Física e Financeira: O acompanhamento da execução física e financeira do convênio é fundamental para garantir que os recursos estão sendo aplicados nas finalidades previstas e que os objetivos estão sendo alcançados. Os auditores devem realizar visitas in loco, analisar os relatórios de execução e verificar a regularidade das despesas.
- Análise da Prestação de Contas: A análise da prestação de contas é a etapa final da fiscalização, na qual os auditores verificam a regularidade da aplicação dos recursos e a comprovação das despesas. Os auditores devem analisar os documentos apresentados pela entidade convenente, como notas fiscais, recibos e extratos bancários, e verificar se as despesas estão de acordo com o plano de trabalho e com as normas legais e regulamentares.
Conclusão
A fiscalização de convênios é uma atividade complexa e desafiadora, mas essencial para garantir a transparência e a eficiência na aplicação dos recursos públicos. A atuação diligente dos Tribunais de Contas, aliada à capacitação constante dos profissionais do setor público e à adoção de boas práticas de auditoria, contribui para a prevenção e o combate à corrupção, promovendo a melhoria da gestão pública e o fortalecimento do controle social. O aprofundamento constante no marco legal, na jurisprudência e nas normativas relevantes é fundamental para o sucesso dessa importante missão.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.