Fiscalização de Convênios: Checklist Completo

A fiscalização de convênios, termo genérico que engloba as diversas formas de transferências voluntárias de recursos, é uma das atividades mais complexas e recorrentes no âmbito do controle externo e interno. A correta aplicação dos recursos públicos federais, estaduais ou municipais repassados a outros entes federativos ou a organizações da sociedade civil exige um acompanhamento rigoroso, desde a celebração do ajuste até a análise da prestação de contas.

Este artigo apresenta um checklist completo para a fiscalização de convênios, destinado a profissionais do setor público, com foco na legislação vigente, incluindo as inovações trazidas por normas recentes, e na jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU).

A Nova Era das Transferências Voluntárias

A legislação brasileira que rege as transferências de recursos públicos passou por significativas alterações nos últimos anos, buscando maior eficiência, transparência e controle. O antigo modelo de convênios (Decreto nº 6.170/2007) foi gradativamente substituído por novos instrumentos, como os Termos de Execução Descentralizada (TED), os Termos de Compromisso, os Contratos de Repasse e os Termos de Fomento e Colaboração, cada qual com suas regras específicas.

A Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos), que substituiu a Lei nº 8.666/1993, também trouxe impactos relevantes para a execução dos recursos transferidos, especialmente no que tange às contratações realizadas pelos entes recebedores. Além disso, a Lei nº 13.019/2014 (Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil - MROSC) consolidou as regras para as parcerias com o terceiro setor.

Neste contexto, a fiscalização deve atentar não apenas para o cumprimento das metas pactuadas, mas também para a observância das normas específicas de cada instrumento de repasse e das regras gerais de contratação pública.

Checklist para Fiscalização de Convênios e Instrumentos Congêneres

A fiscalização de convênios pode ser dividida em três fases principais: celebração, execução e prestação de contas. O checklist a seguir detalha os principais pontos de verificação em cada uma dessas etapas.

Fase 1: Celebração do Instrumento

A fase de celebração é crucial para o sucesso da parceria, pois define as regras do jogo e as obrigações de cada parte. A fiscalização deve verificar se os requisitos legais e formais foram cumpridos.

1. Competência e Capacidade Técnica:

• O concedente possui competência legal para transferir os recursos?
• O convenente possui capacidade técnica e operacional para executar o objeto? (Art. 73 da Lei nº 14.133/2021 e art. 33 da Lei nº 13.019/2014).
• A análise da capacidade técnica foi devidamente documentada e motivada?

2. Plano de Trabalho:

• O plano de trabalho está completo e detalhado? (Art. 116, §1º, da Lei nº 8.666/1993, aplicável subsidiariamente, e art. 22 da Lei nº 13.019/2014).
• As metas, etapas e cronograma de execução estão claros e factíveis?
• Os custos estão compatíveis com os preços de mercado? (Art. 23 da Lei nº 14.133/2021 e Súmula nº 259/2010 do TCU).

3. Regularidade Fiscal e Trabalhista:

• O convenente apresentou as certidões de regularidade fiscal (Receita Federal, INSS, FGTS) e trabalhista (CNDT)? (Art. 68 da Lei nº 14.133/2021 e art. 34 da Lei nº 13.019/2014).
• As certidões estavam válidas na data da celebração?

4. Contrapartida:

• A contrapartida foi exigida e devidamente comprovada? (Art. 116, §1º, V, da Lei nº 8.666/1993 e art. 35 da Lei nº 13.019/2014).
• A contrapartida é financeira ou em bens/serviços? Se em bens/serviços, a avaliação foi adequada?

5. Publicidade e Transparência:

• O extrato do instrumento foi publicado na imprensa oficial? (Art. 94 da Lei nº 14.133/2021 e art. 38 da Lei nº 13.019/2014).
• As informações sobre o convênio estão disponíveis no Portal da Transparência?

Fase 2: Execução e Acompanhamento

A fase de execução exige acompanhamento constante para garantir que os recursos estão sendo aplicados corretamente e as metas estão sendo alcançadas.

1. Liberação dos Recursos:

• A liberação dos recursos obedeceu ao cronograma de desembolso previsto no plano de trabalho? (Art. 116, §3º, da Lei nº 8.666/1993 e art. 48 da Lei nº 13.019/2014).
• As parcelas subsequentes foram liberadas após a comprovação da regular aplicação da parcela anterior?

2. Movimentação Financeira:

• Os recursos foram mantidos em conta bancária específica? (Art. 116, §4º, da Lei nº 8.666/1993 e art. 51 da Lei nº 13.019/2014).
• Os pagamentos foram realizados mediante transferência eletrônica, PIX ou cheque nominativo, cruzado e intransferível?
• As despesas foram realizadas dentro do prazo de vigência do instrumento?

3. Licitações e Contratações (Entes Públicos):

• As contratações realizadas pelo convenente observaram as regras da Lei nº 14.133/2021 (ou da legislação anterior, se for o caso)?
• Houve direcionamento, sobrepreço, superfaturamento ou fracionamento de despesas? (Súmula nº 259/2010 do TCU).

4. Contratações (Organizações da Sociedade Civil):

• As contratações realizadas pela OSC observaram os princípios da impessoalidade, moralidade e economicidade? (Art. 42 da Lei nº 13.019/2014).
• O regulamento de compras e contratações da OSC foi cumprido?

5. Fiscalização In Loco:

• O concedente realizou vistorias in loco para verificar o andamento da execução? (Art. 116, §3º, da Lei nº 8.666/1993 e art. 58 da Lei nº 13.019/2014).
• Os relatórios de vistoria estão documentados e apontam as irregularidades identificadas?

Fase 3: Prestação de Contas

A prestação de contas é o momento de comprovar a regular aplicação dos recursos e o alcance dos resultados pactuados.

1. Prazo e Documentação:

• A prestação de contas foi apresentada no prazo estabelecido? (Art. 116, §3º, da Lei nº 8.666/1993 e art. 69 da Lei nº 13.019/2014).
• A documentação está completa e atende às exigências legais e normativas?

2. Relatório de Cumprimento do Objeto:

• O relatório demonstra o alcance das metas e resultados pactuados?
• As justificativas para eventuais atrasos ou descumprimento de metas são plausíveis e documentadas?

3. Relatório de Execução Financeira:

• O relatório detalha as receitas e despesas realizadas?
• As despesas estão devidamente comprovadas por notas fiscais, recibos e comprovantes de pagamento?
• As despesas são compatíveis com o plano de trabalho e com o objeto do instrumento?

4. Análise e Julgamento:

• O concedente analisou a prestação de contas de forma criteriosa e tempestiva?
• A decisão sobre a aprovação, aprovação com ressalvas ou rejeição das contas foi devidamente motivada? (Art. 71 da Lei nº 13.019/2014).
• Em caso de rejeição, foram adotadas as medidas cabíveis para a devolução dos recursos (Tomada de Contas Especial)? (Instrução Normativa TCU nº 71/2012).

Jurisprudência e Normativas Relevantes

A jurisprudência do TCU é vasta e detalhada no que tange à fiscalização de convênios. É fundamental que o profissional esteja atualizado com as principais súmulas e acórdãos da Corte de Contas:

• Súmula TCU nº 259/2010: Define que a comprovação da regular aplicação dos recursos repassados mediante convênio exige a demonstração do nexo causal entre os recursos transferidos e as despesas realizadas.
• Súmula TCU nº 286/2014: Estabelece que a responsabilidade pela comprovação da boa e regular aplicação dos recursos públicos federais é do gestor que os recebeu.
• Instrução Normativa TCU nº 71/2012: Dispõe sobre a instauração, a organização e o encaminhamento ao TCU dos processos de tomada de contas especial.
• Portaria Interministerial nº 424/2016 (e suas alterações): Estabelece normas para a execução do disposto no Decreto nº 6.170/2007, que dispõe sobre as normas relativas às transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse.

Orientações Práticas para a Fiscalização

• Planejamento: A fiscalização deve ser planejada com base em análise de risco, priorizando os convênios de maior materialidade e relevância.
• Abordagem Holística: A análise não deve se restringir aos aspectos formais (papelada), mas deve buscar verificar a efetividade da aplicação dos recursos e o alcance dos resultados sociais.
• Uso de Tecnologia: A utilização de ferramentas de análise de dados e cruzamento de informações (como o Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse - SICONV/Plataforma +Brasil) é fundamental para identificar indícios de irregularidades.
• Capacitação Contínua: A legislação e a jurisprudência sobre convênios estão em constante evolução, exigindo atualização constante dos profissionais envolvidos na fiscalização.

Conclusão

A fiscalização de convênios e instrumentos congêneres é um desafio constante para os órgãos de controle, exigindo conhecimento aprofundado da legislação, da jurisprudência e das melhores práticas de auditoria. A utilização de um checklist estruturado, como o apresentado neste artigo, aliado a uma abordagem proativa e focada em resultados, é essencial para garantir a correta aplicação dos recursos públicos e a efetividade das políticas públicas financiadas por meio de transferências voluntárias. A busca pela transparência e pela accountability deve pautar a atuação de todos os profissionais envolvidos neste processo.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.