A fiscalização de convênios, instrumento fundamental para a descentralização de políticas públicas, é um tema de extrema relevância no cenário da administração pública brasileira. A transferência de recursos financeiros entre entes federativos, ou entre estes e entidades privadas sem fins lucrativos, exige rigorosa observância aos princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, além de estrita consonância com a legislação pertinente. O Tribunal de Contas da União (TCU) e os Tribunais de Contas dos Estados (TCEs) exercem papel crucial na garantia da regularidade e da efetividade desses repasses, atuando como guardiões do erário e da probidade administrativa.
Neste artigo, exploraremos a visão dos Tribunais de Contas sobre a fiscalização de convênios, abordando os principais aspectos normativos, jurisprudenciais e práticos que norteiam a atuação dessas Cortes de Contas. Destinamo-nos a profissionais do setor público, como defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores, que buscam aprofundar seus conhecimentos sobre o tema e aprimorar sua atuação na defesa do interesse público.
O Arcabouço Normativo da Fiscalização de Convênios
A fiscalização de convênios é regida por um complexo arcabouço normativo, que engloba dispositivos constitucionais, leis federais, decretos e normativas dos próprios Tribunais de Contas. A compreensão dessa estrutura é fundamental para a atuação eficaz dos profissionais envolvidos na fiscalização e no controle desses instrumentos.
A Constituição Federal e os Princípios da Administração Pública
A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 37, caput, estabelece os princípios basilares da administração pública: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Esses princípios devem nortear toda a atuação estatal, incluindo a celebração, a execução e a fiscalização de convênios.
O artigo 70 da Constituição Federal, por sua vez, atribui ao Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas da União, o controle externo da administração pública federal, abrangendo a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta. Essa competência se estende à fiscalização da aplicação de recursos repassados pela União a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres (art. 71, VI, CF).
A Lei de Responsabilidade Fiscal e a Transparência
A Lei Complementar nº 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com foco na transparência, no controle e na responsabilização. A LRF exige a divulgação ampla e tempestiva das informações relativas à execução orçamentária e financeira, incluindo os convênios e instrumentos congêneres.
O artigo 25 da LRF define as transferências voluntárias, que englobam os convênios, e estabelece condições para a sua realização, como a comprovação da regularidade fiscal do ente recebedor e a existência de dotação orçamentária específica.
A Lei de Licitações e Contratos e a Contratação de Serviços
A Lei nº 14.133/2021, a nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, trouxe inovações importantes para a celebração e a execução de convênios. A lei estabelece regras mais rigorosas para a contratação de serviços e a aquisição de bens com recursos de convênios, exigindo a realização de licitação ou a adoção de procedimentos simplificados, conforme o caso.
O artigo 184 da Lei nº 14.133/2021 dispõe sobre a aplicação subsidiária da lei aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração Pública, no que couber.
Decretos e Normativas dos Tribunais de Contas
Além da legislação federal, a fiscalização de convênios é regulamentada por decretos e normativas dos próprios Tribunais de Contas. O Decreto nº 11.531/2023, por exemplo, dispõe sobre convênios e contratos de repasse relativos às transferências de recursos da União, e sobre parcerias sem transferências de recursos, por meio da celebração de acordos de cooperação técnica ou de acordos de adesão.
Os Tribunais de Contas, no exercício de sua competência normativa, editam resoluções e instruções normativas que detalham os procedimentos de fiscalização, os prazos para a prestação de contas e as sanções aplicáveis em caso de irregularidades. É fundamental que os profissionais do setor público consultem as normativas do Tribunal de Contas competente para o caso concreto.
A Jurisprudência dos Tribunais de Contas na Fiscalização de Convênios
A jurisprudência dos Tribunais de Contas, especialmente do TCU, é rica em decisões que orientam a fiscalização de convênios e estabelecem parâmetros para a responsabilização dos gestores públicos. A análise dessas decisões é essencial para compreender a visão das Cortes de Contas sobre os principais desafios e controvérsias na área.
A Responsabilidade Solidária e a Culpa in Vigilando
Um dos temas mais recorrentes na jurisprudência do TCU é a responsabilidade solidária dos gestores públicos envolvidos na celebração e na execução de convênios. O Tribunal entende que a autoridade que assina o convênio, bem como os responsáveis pela sua fiscalização e acompanhamento, respondem solidariamente pelos danos causados ao erário, caso não demonstrem ter adotado as medidas necessárias para evitar ou mitigar os prejuízos.
A culpa in vigilando, ou seja, a falha no dever de fiscalizar, é frequentemente invocada pelo TCU para responsabilizar os gestores que não acompanharam adequadamente a execução do convênio, permitindo a ocorrência de irregularidades, como superfaturamento, desvio de finalidade ou inexecução do objeto.
A Comprovação da Boa e Regular Aplicação dos Recursos
A jurisprudência do TCU consolidou o entendimento de que cabe ao gestor público demonstrar a boa e regular aplicação dos recursos recebidos mediante convênio. A prestação de contas não se resume à apresentação de notas fiscais e recibos, mas exige a comprovação do nexo de causalidade entre os recursos repassados e as despesas realizadas, bem como a demonstração do atingimento dos objetivos pactuados.
A ausência de comprovação do nexo de causalidade, a apresentação de documentos inidôneos ou a não comprovação da execução do objeto do convênio podem ensejar a reprovação das contas e a condenação do gestor à devolução dos recursos, com acréscimos legais, além da aplicação de multas e outras sanções.
A Importância do Planejamento e da Formalização
Os Tribunais de Contas enfatizam a importância do planejamento adequado e da formalização rigorosa dos convênios. A ausência de projeto básico ou termo de referência detalhado, a falta de clareza na definição do objeto e das metas, e a inexistência de indicadores de desempenho são falhas frequentemente apontadas nas auditorias do TCU.
A formalização do convênio deve observar os requisitos legais e normativos, incluindo a publicação do extrato no diário oficial, a exigência de contrapartida, quando couber, e a definição clara das responsabilidades das partes. A inobservância desses requisitos pode comprometer a validade do instrumento e dificultar a fiscalização da sua execução.
Orientações Práticas para a Fiscalização de Convênios
A fiscalização de convênios exige dos profissionais do setor público conhecimento técnico, capacidade analítica e proatividade. A adoção de boas práticas pode contribuir para a prevenção de irregularidades e a garantia da efetividade das políticas públicas.
Acompanhamento e Monitoramento Contínuo
A fiscalização não deve se restringir à análise da prestação de contas final. É fundamental que os órgãos concedentes e os órgãos de controle interno realizem o acompanhamento e o monitoramento contínuo da execução do convênio, por meio de visitas in loco, análise de relatórios parciais e verificação do cumprimento do cronograma físico-financeiro.
O monitoramento contínuo permite a identificação tempestiva de desvios e a adoção de medidas corretivas antes que os danos ao erário se tornem irreversíveis. A utilização de sistemas informatizados de gestão de convênios, como o Transferegov.br (antigo SICONV), facilita o acompanhamento e o controle das transferências de recursos.
Análise Criteriosa da Prestação de Contas
A análise da prestação de contas deve ser rigorosa e detalhada, abrangendo a verificação da regularidade fiscal e trabalhista das empresas contratadas, a compatibilidade dos preços praticados com os valores de mercado, a comprovação da entrega dos bens ou da prestação dos serviços e a avaliação do atingimento das metas pactuadas.
Os profissionais responsáveis pela análise devem estar atentos a indícios de fraude, como notas fiscais frias, empresas de fachada, superfaturamento e direcionamento de licitações. A utilização de técnicas de auditoria, como a análise de dados e o cruzamento de informações, pode auxiliar na identificação de irregularidades.
Atuação Preventiva e Capacitação
A atuação preventiva é fundamental para evitar a ocorrência de irregularidades na celebração e na execução de convênios. Os órgãos concedentes devem promover a capacitação contínua dos gestores públicos e dos representantes das entidades parceiras, orientando-os sobre a legislação, as normas do Tribunal de Contas e as boas práticas de gestão de convênios.
A elaboração de manuais e cartilhas com orientações claras e objetivas pode contribuir para a disseminação do conhecimento e a padronização dos procedimentos. A atuação preventiva e a capacitação são investimentos que geram retornos significativos em termos de eficiência e regularidade na aplicação dos recursos públicos.
Conclusão
A fiscalização de convênios, na visão dos Tribunais de Contas, é um instrumento essencial para a garantia da probidade e da eficiência na gestão dos recursos públicos. A atuação rigorosa e proativa das Cortes de Contas, aliada ao comprometimento dos profissionais do setor público, é fundamental para assegurar que os recursos repassados mediante convênios sejam aplicados de forma regular e contribuam para o desenvolvimento social e econômico do país. A observância da legislação, o acompanhamento contínuo, a análise criteriosa das prestações de contas e a atuação preventiva são pilares para o sucesso da fiscalização e a consolidação de uma administração pública transparente e responsável.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.