Fiscalização: Débito e Ressarcimento

A fiscalização dos recursos públicos é pilar fundamental do Estado Democrático de Direito, e os Tribunais de Contas (TCs) desempenham papel crucial nesse cenário. Quando a fiscalização identifica irregularidades que resultam em dano ao erário, duas consequências principais emergem: a imputação de débito e a necessidade de ressarcimento. Este artigo, destinado a profissionais do setor público, visa detalhar os mecanismos, a fundamentação legal e as nuances dessas medidas, oferecendo um guia prático para a atuação na área.

A Natureza da Imputação de Débito

A imputação de débito pelos Tribunais de Contas, prevista na Constituição Federal (art. 71, VIII), não se confunde com sanção penal ou administrativa. Trata-se de uma determinação de natureza reparatória, visando recompor o patrimônio público lesado. A Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União (Lei nº 8.443/1992), replicada em grande parte pelas legislações estaduais e municipais, estabelece as diretrizes para a apuração e imputação do débito.

O artigo 16, III, da Lei nº 8.443/1992, por exemplo, dispõe que as contas serão julgadas irregulares quando comprovada a "ocorrência de desfalque, desvio de bens ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário". Nesses casos, o responsável é condenado a ressarcir o dano, acrescido de juros e atualização monetária.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) consolidou o entendimento de que a decisão do Tribunal de Contas que imputa débito tem eficácia de título executivo extrajudicial (art. 71, § 3º, da CF/88), permitindo a execução imediata pela Advocacia Pública, sem a necessidade de prévia ação de conhecimento no Poder Judiciário.

Requisitos para a Imputação de Débito

Para que a imputação de débito seja válida, é imprescindível a observância de certos requisitos:

1. Dano Comprovado: O prejuízo ao erário deve ser real, efetivo e quantificável. O ônus da prova recai sobre o órgão fiscalizador, que deve demonstrar a existência do dano de forma inequívoca.
2. Nexo de Causalidade: É necessário estabelecer o liame entre a conduta do agente (comissiva ou omissiva) e o dano causado. A responsabilidade, em regra, é subjetiva, exigindo a demonstração de dolo ou culpa (negligência, imprudência ou imperícia).
3. Individualização da Conduta: A decisão deve especificar a conduta de cada responsável, delimitando a parcela do dano que lhe cabe. A responsabilidade solidária, embora possível, exige fundamentação específica, demonstrando a concorrência de condutas para o resultado lesivo.
4. Devido Processo Legal: O processo no Tribunal de Contas deve garantir o contraditório e a ampla defesa aos responsáveis, sob pena de nulidade da decisão.

O Ressarcimento ao Erário: Ação de Improbidade e Prescrição

O ressarcimento ao erário, embora frequentemente associado à imputação de débito pelos TCs, pode ser buscado por outras vias, notadamente a Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992). A recente alteração dessa lei (Lei nº 14.230/2021) introduziu mudanças significativas, exigindo a comprovação de dolo específico para a configuração do ato de improbidade e, consequentemente, para a condenação ao ressarcimento por essa via.

Um tema de grande relevância e constante debate é a prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário. O STF, no julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 852.475 (Tema 897 de Repercussão Geral), fixou a tese de que "são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa".

No entanto, no RE 636.886 (Tema 899 de Repercussão Geral), o STF decidiu que "é prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas". Essa decisão pacificou o entendimento de que a imprescritibilidade (art. 37, § 5º, da CF/88) se restringe às ações judiciais fundadas em atos dolosos de improbidade, não se aplicando à execução de acórdãos dos TCs.

A prescrição da pretensão punitiva e de ressarcimento nos Tribunais de Contas, após o Tema 899 do STF, passou a ser regulamentada por normas internas dos próprios TCs, que, em geral, adotam o prazo quinquenal, com marcos interruptivos específicos, inspirados na Lei nº 9.873/1999.

Medidas Cautelares e a Proteção do Patrimônio Público

Para garantir a efetividade do ressarcimento, os Tribunais de Contas dispõem de medidas cautelares, previstas em suas leis orgânicas e regimentos internos. O artigo 44 da Lei nº 8.443/1992, por exemplo, autoriza o TCU a "decretar, por prazo não superior a um ano, a indisponibilidade de bens do responsável, tantos quantos considerados bastantes para garantir o ressarcimento dos danos em apuração".

A adoção de medidas cautelares exige a demonstração do fumus boni iuris (plausibilidade do direito invocado) e do periculum in mora (risco de ineficácia da decisão final). A indisponibilidade de bens, por ser medida constritiva, deve ser aplicada com cautela e de forma proporcional ao dano apurado.

A jurisprudência tem admitido, em casos excepcionais e devidamente fundamentados, a indisponibilidade de bens de terceiros não sujeitos à jurisdição direta do TC, desde que demonstrado o seu envolvimento na irregularidade e o risco de dissipação do patrimônio (ex: empresas que participaram de fraudes em licitações).

Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público

A atuação na área de fiscalização e ressarcimento exige conhecimento técnico, atualização constante e rigor metodológico. Algumas orientações práticas para defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores.

Para Auditores e Órgãos de Controle

• Instrução Processual Robusta: A comprovação do dano e do nexo de causalidade deve ser feita com base em provas sólidas (documentais, periciais, testemunhais). A quantificação do débito deve ser precisa e fundamentada.
• Individualização da Conduta: Evite imputações genéricas. Descreva detalhadamente a conduta de cada responsável, demonstrando como ela contribuiu para o dano.
• Atenção à Prescrição: Monitore constantemente os prazos prescricionais, promovendo o andamento célere dos processos e observando os marcos interruptivos.
• Uso Prudente de Medidas Cautelares: Solicite a indisponibilidade de bens apenas quando houver fundado receio de dissipação do patrimônio e sempre de forma proporcional ao dano estimado.

Para a Advocacia Pública e Ministério Público

• Execução Célere: Ajuíze a execução do acórdão do TC (título executivo extrajudicial) com brevidade, buscando a constrição de bens do devedor (Bacenjud, Renajud, Infojud) para garantir o ressarcimento.
• Ação de Improbidade Administrativa: Avalie a viabilidade de ajuizamento de Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa, especialmente nos casos em que houver indícios de dolo, buscando a aplicação das sanções previstas na Lei nº 8.429/1992, além do ressarcimento.
• Atuação Integrada: Promova a articulação entre os órgãos de controle interno, TCs, Ministério Público e Advocacia Pública para otimizar a recuperação de ativos e combater a corrupção de forma mais eficaz.

Para a Defesa (Advogados e Defensores Públicos)

• Análise Criteriosa do Processo: Verifique a regularidade da instrução processual, a comprovação do dano, do nexo de causalidade e a individualização da conduta.
• Alegação de Prescrição: Examine minuciosamente o transcurso do tempo entre a ocorrência do fato e as decisões do TC, buscando o reconhecimento da prescrição da pretensão punitiva ou de ressarcimento (Tema 899 do STF).
• Contestação do Dano e do Nexo: Apresente provas que infirmem a existência do dano ou demonstrem a ausência de nexo causal entre a conduta do defendido e o prejuízo apurado.
• Questionamento de Medidas Cautelares: Impugne a indisponibilidade de bens caso não estejam presentes os requisitos autorizadores ( fumus boni iuris e periculum in mora) ou se a medida for desproporcional.

A Importância do Termo de Ajustamento de Gestão (TAG)

Em um cenário de busca por maior eficiência e resolutividade, os Tribunais de Contas têm utilizado, de forma crescente, o Termo de Ajustamento de Gestão (TAG). Previsto em normativas recentes de diversos TCs, o TAG permite a regularização de falhas formais ou de menor gravidade, mediante o compromisso do gestor de adotar medidas corretivas e preventivas.

Embora o TAG não seja aplicável aos casos em que houver dano ao erário ou dolo, ele se apresenta como um instrumento valioso para aprimorar a gestão pública, evitando a instauração de processos morosos e onerosos para infrações de menor potencial ofensivo. A Resolução ATRICON nº 03/2016 estabelece diretrizes para a celebração de TAGs pelos Tribunais de Contas, visando a padronização e a segurança jurídica do instrumento.

Conclusão

A fiscalização dos recursos públicos, materializada na imputação de débito e na busca pelo ressarcimento, é um processo complexo que exige a atuação diligente e técnica de diversos atores institucionais. A compreensão profunda dos mecanismos legais, da jurisprudência consolidada (especialmente os Temas 897 e 899 do STF) e das nuances do processo nos Tribunais de Contas é fundamental para garantir a efetiva proteção do patrimônio público, assegurando, ao mesmo tempo, o respeito ao devido processo legal e aos direitos dos envolvidos. A atuação integrada e colaborativa entre os órgãos de controle, o Ministério Público, a Advocacia Pública e o Poder Judiciário é o caminho mais promissor para a construção de uma administração pública mais transparente, eficiente e proba.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.