Fiscalização: Embargos de Declaração no TC

A atuação perante os Tribunais de Contas (TCs) exige um domínio técnico não apenas do direito material, mas também das peculiaridades do processo de controle externo. Entre os instrumentos processuais disponíveis, os embargos de declaração ocupam um lugar de destaque, não apenas por sua função reparadora, mas também por sua importância estratégica na condução da defesa e no esgotamento das vias recursais. Este artigo tem por objetivo analisar, de forma aprofundada, a natureza, os requisitos e as nuances dos embargos de declaração no âmbito dos Tribunais de Contas, oferecendo um guia prático para profissionais que atuam na defesa dos jurisdicionados.

A Natureza e a Finalidade dos Embargos de Declaração no Processo de Controle Externo

No processo civil, os embargos de declaração, previstos no art. 1.022 do Código de Processo Civil (CPC), destinam-se a esclarecer obscuridade, eliminar contradição, suprir omissão ou corrigir erro material. Essa mesma finalidade é transplantada para o processo de controle externo, com as adaptações necessárias à natureza das decisões proferidas pelos TCs.

A decisão de um Tribunal de Contas, seja um acórdão proferido pelo Plenário ou por uma de suas Câmaras, ou mesmo uma decisão monocrática de um Conselheiro Relator, deve ser clara, coerente e completa. A presença de vícios compromete a compreensão do julgado, dificulta o cumprimento das determinações e, em última análise, fere o devido processo legal (art. 5º, LIV, da Constituição Federal).

Omissão, Contradição e Obscuridade: Conceitos Aplicados ao Controle Externo

A correta identificação do vício é o primeiro passo para o sucesso dos embargos:

1. Omissão: Ocorre quando o Tribunal deixa de se pronunciar sobre um ponto ou questão que deveria ter sido enfrentado. No controle externo, a omissão pode recair sobre uma tese de defesa relevante, um documento juntado aos autos, ou mesmo sobre a aplicação de uma atenuante na fixação de multa. A jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU) é firme no sentido de que o julgador não é obrigado a rebater todos os argumentos da parte, desde que a fundamentação adotada seja suficiente para amparar a decisão (Acórdão 2.123/2021-Plenário). No entanto, a omissão sobre argumento capaz de, em tese, infirmar a conclusão adotada (art. 489, § 1º, IV, do CPC) enseja o acolhimento dos embargos.

2. Contradição: Configura-se quando há incompatibilidade entre proposições dentro da própria decisão. A contradição pode ser interna (entre partes da fundamentação) ou externa (entre a fundamentação e o dispositivo). Um exemplo clássico no TC é o acórdão que, na fundamentação, reconhece a boa-fé do gestor, mas no dispositivo aplica multa por grave infração à norma legal.

3. Obscuridade: Verifica-se quando a decisão carece de clareza, dificultando a sua compreensão e a extração do seu exato sentido. A obscuridade pode gerar dúvidas sobre o escopo de uma determinação, o prazo para cumprimento ou o valor exato do débito imputado.

4. Erro Material: Embora não previsto expressamente em todas as leis orgânicas dos TCs, a correção de erro material (erros de cálculo, erros de digitação) é amplamente admitida, podendo ser feita de ofício ou a requerimento da parte, independentemente de embargos de declaração (art. 494, I, do CPC).

Os Embargos de Declaração no TCU e nos TCEs: Normatização e Prazos

A disciplina dos embargos de declaração varia conforme o regimento interno de cada Tribunal de Contas. No TCU, o recurso está previsto no art. 34 da Lei Orgânica (Lei nº 8.443/1992) e no art. 287 do Regimento Interno. O prazo para oposição é de 10 (dez) dias, contados da notificação da decisão.

Nos Tribunais de Contas dos Estados (TCEs) e dos Municípios (TCMs), os prazos e requisitos também são definidos em suas respectivas leis orgânicas e regimentos internos. É fundamental que o profissional consulte a legislação específica do Tribunal perante o qual atua, pois prazos de 5 (cinco) ou 10 (dez) dias são comuns, e a intempestividade é causa frequente de não conhecimento do recurso.

Efeitos dos Embargos de Declaração

A oposição de embargos de declaração tempestivos interrompe o prazo para a interposição de outros recursos, como o recurso de reconsideração ou o pedido de reexame (art. 34, § 2º, da Lei nº 8.443/1992). Essa interrupção beneficia todas as partes do processo, inclusive aquelas que não embargaram a decisão.

No que tange ao efeito suspensivo, a regra geral no TCU (art. 287, § 3º, do RI/TCU) é que os embargos de declaração suspendem os prazos para cumprimento das determinações contidas no acórdão embargado, exceto quanto às medidas cautelares e às decisões que determinam a oitiva de partes.

O Efeito Modificativo (Infringente)

Os embargos de declaração, por sua natureza, não se destinam a reformar a decisão, mas apenas a aperfeiçoá-la. No entanto, é pacífico o entendimento, tanto na doutrina processual civil quanto na jurisprudência dos TCs, de que, excepcionalmente, o suprimento de uma omissão, a eliminação de uma contradição ou o esclarecimento de uma obscuridade pode alterar o resultado do julgamento. É o chamado efeito modificativo ou infringente.

No TCU, o Regimento Interno (art. 287, § 6º) prevê expressamente a possibilidade de concessão de efeitos infringentes, determinando, nesse caso, a intimação da parte contrária (quando houver) ou do Ministério Público junto ao TCU para se manifestar, em observância ao princípio do contraditório (art. 1.023, § 2º, do CPC).

Orientações Práticas para a Elaboração de Embargos de Declaração

A elaboração de embargos de declaração exige técnica e precisão. A seguir, algumas orientações práticas para maximizar as chances de êxito:

1. Foco nos Vícios: O recurso deve se ater estritamente à demonstração da omissão, contradição ou obscuridade. Evite a reiteração de argumentos já analisados e rejeitados pelo Tribunal, o que configura mero inconformismo e pode levar à aplicação de multa por embargos protelatórios (art. 1.026, § 2º, do CPC, aplicável subsidiariamente).
2. Identificação Precisa: Indique com clareza o trecho da decisão (fundamentação ou dispositivo) em que reside o vício apontado.
3. Demonstração da Relevância: No caso de omissão, não basta apontar que o Tribunal não se manifestou sobre um argumento; é essencial demonstrar que esse argumento era relevante e capaz de, em tese, alterar a conclusão do julgado.
4. Atenção ao Prequestionamento: No processo civil, os embargos são frequentemente utilizados para prequestionar matéria constitucional ou infraconstitucional visando à interposição de recursos aos tribunais superiores. No controle externo, embora não haja recurso direto para o STF ou STJ contra decisões dos TCs, o prequestionamento pode ser relevante em caso de futura judicialização da questão (ações anulatórias, mandados de segurança).
5. Cuidado com a Intempestividade: A contagem do prazo inicia-se, em regra, a partir da notificação válida da parte ou de seu representante legal. Acompanhe rigorosamente as publicações no Diário Eletrônico do Tribunal.

O Papel do Ministério Público de Contas

O Ministério Público de Contas (MPC) desempenha papel fundamental na fiscalização da lei e na garantia do devido processo legal nos TCs. O MPC também pode opor embargos de declaração contra decisões que apresentem vícios, seja para defender o erário, seja para assegurar a correta aplicação do direito. Além disso, quando os embargos opostos pelo jurisdicionado puderem resultar em efeito modificativo, o MPC deve ser ouvido previamente, conforme as regras regimentais.

A Aplicação Subsidiária do CPC

A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), em seu art. 15, e o próprio Código de Processo Civil (art. 15) estabelecem a aplicação supletiva e subsidiária do CPC aos processos administrativos. No âmbito dos TCs, essa aplicação tem sido cada vez mais frequente e relevante, preenchendo lacunas nas leis orgânicas e regimentos internos.

A jurisprudência do TCU (Acórdão 1.345/2023-Plenário, por exemplo) tem reconhecido a aplicação subsidiária do CPC aos embargos de declaração, especialmente no que tange aos requisitos de admissibilidade, à possibilidade de efeitos infringentes e à necessidade de contraditório prévio à modificação do julgado.

Conclusão

Os embargos de declaração representam um instrumento indispensável no arsenal do profissional que atua perante os Tribunais de Contas. Mais do que um mero recurso para correção de falhas formais, os embargos garantem a higidez das decisões de controle externo, asseguram a completude da prestação jurisdicional e, em casos excepcionais, viabilizam a modificação de julgados viciados. O domínio de suas nuances, requisitos e efeitos é, portanto, essencial para a efetiva defesa dos direitos dos jurisdicionados e para a construção de uma jurisprudência de contas coerente e segura.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.