A fiscalização de convênios, instrumento fundamental para a descentralização de políticas públicas, apresenta-se como um dos temas mais complexos e desafiadores para os órgãos de controle, especialmente os Tribunais de Contas. A relevância dessa temática reside não apenas no volume de recursos envolvidos, mas também na necessidade de garantir que as ações pactuadas efetivamente beneficiem a população. O presente artigo abordará as nuances da fiscalização de convênios, com foco nas normas vigentes, na jurisprudência aplicável e nas melhores práticas para a atuação dos profissionais do setor público.
A Dinâmica dos Convênios e o Papel dos Tribunais de Contas
Os convênios, definidos como acordos firmados entre órgãos ou entidades da administração pública, ou entre estes e entidades privadas sem fins lucrativos, para a consecução de objetivos de interesse comum, representam um mecanismo ágil e flexível para a execução de políticas públicas. No entanto, essa flexibilidade exige um rigoroso acompanhamento e controle por parte dos Tribunais de Contas, a quem compete a fiscalização da aplicação de quaisquer recursos repassados pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios.
A atuação dos Tribunais de Contas na fiscalização de convênios não se limita à análise da prestação de contas final, mas abrange todo o ciclo de vida do instrumento, desde a sua celebração até a conclusão do objeto pactuado. Essa fiscalização contínua e preventiva busca identificar e corrigir irregularidades, garantindo a regularidade da execução financeira, o cumprimento das metas estabelecidas e a efetividade das ações conveniadas.
A Base Normativa da Fiscalização de Convênios
A fiscalização de convênios é regida por um arcabouço normativo complexo, que inclui a Constituição Federal, a Lei nº 14.133/2021 (Lei de Licitações e Contratos Administrativos), a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e as normas específicas editadas pelos Tribunais de Contas.
A Lei nº 14.133/2021, em seu art. 184, estabelece que a fiscalização e o controle da execução dos convênios serão exercidos pelo concedente, com a participação da sociedade, por meio de mecanismos de controle social, e pelos Tribunais de Contas, no âmbito de suas respectivas competências. Essa previsão reforça a importância da atuação conjunta e coordenada entre os diversos órgãos de controle e a sociedade civil.
A LRF, por sua vez, impõe limites e restrições à celebração de convênios, com o objetivo de assegurar a saúde financeira dos entes federativos. O art. 25 da LRF, por exemplo, condiciona a entrega de recursos a título de transferência voluntária à comprovação do cumprimento de requisitos fiscais e previdenciários pelo ente beneficiário.
A Jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU)
O TCU, como órgão máximo de controle externo no âmbito federal, possui uma vasta jurisprudência sobre a fiscalização de convênios, que serve de parâmetro para a atuação dos demais Tribunais de Contas e dos gestores públicos.
O TCU tem consolidado o entendimento de que a responsabilidade pela comprovação da boa e regular aplicação dos recursos públicos repassados mediante convênio é do gestor, que deve apresentar a prestação de contas de forma tempestiva e com a documentação probatória necessária. A ausência de prestação de contas ou a apresentação de contas irregulares enseja a responsabilização do gestor, com a aplicação de sanções, como multas, inabilitação para o exercício de cargo em comissão e ressarcimento ao erário.
O TCU também tem enfatizado a importância da fiscalização in loco para a verificação da efetiva execução do objeto conveniado. A análise meramente documental da prestação de contas é considerada insuficiente para atestar a regularidade da aplicação dos recursos, sendo necessária a realização de vistorias e inspeções para constatar a realização das obras, a prestação dos serviços ou a aquisição dos bens pactuados.
Desafios e Orientações Práticas na Fiscalização de Convênios
A fiscalização de convênios apresenta diversos desafios para os profissionais do setor público, como a complexidade das normas, a diversidade de objetos conveniados, a escassez de recursos humanos e tecnológicos e a resistência por parte de alguns gestores. Para superar esses desafios, é fundamental adotar boas práticas e estratégias de atuação.
O Planejamento da Fiscalização
O planejamento da fiscalização é etapa crucial para o sucesso da ação. O órgão de controle deve definir os critérios de seleção dos convênios a serem fiscalizados, considerando a materialidade, a relevância e o risco das ações conveniadas. O planejamento também deve contemplar a definição dos procedimentos de auditoria a serem aplicados, a alocação de recursos humanos e tecnológicos e o cronograma de execução da fiscalização.
A Análise da Prestação de Contas
A análise da prestação de contas deve ser minuciosa e criteriosa, abrangendo a verificação da regularidade da execução financeira, do cumprimento das metas estabelecidas, da adequação dos preços praticados e da efetividade das ações conveniadas. O órgão de controle deve exigir do gestor a apresentação de toda a documentação probatória necessária, como notas fiscais, recibos, extratos bancários, relatórios de execução física e financeira, entre outros.
A Fiscalização In Loco
A fiscalização in loco é indispensável para a verificação da efetiva execução do objeto conveniado. O órgão de controle deve realizar vistorias e inspeções para constatar a realização das obras, a prestação dos serviços ou a aquisição dos bens pactuados, bem como para avaliar a qualidade e a adequação dos resultados alcançados.
A Atuação Preventiva e Pedagógica
A atuação dos Tribunais de Contas não deve se limitar à aplicação de sanções, mas também deve ter caráter preventivo e pedagógico. Os órgãos de controle devem promover a capacitação dos gestores públicos sobre as normas e os procedimentos aplicáveis aos convênios, bem como divulgar as melhores práticas e orientações para a regular aplicação dos recursos públicos.
A Evolução Tecnológica na Fiscalização de Convênios
A evolução tecnológica tem desempenhado um papel cada vez mais importante na fiscalização de convênios. Os Tribunais de Contas e os órgãos concedentes têm adotado sistemas informatizados para o acompanhamento e o controle da execução dos convênios, permitindo a análise de grandes volumes de dados, a identificação de irregularidades e a emissão de alertas e recomendações.
O uso de ferramentas de inteligência artificial e análise de dados (Big Data) tem se mostrado promissor para a detecção de fraudes, desvios e sobrepreços na execução dos convênios. Essas tecnologias permitem o cruzamento de informações de diversas bases de dados, como os sistemas de compras governamentais, os registros de empresas e as declarações de imposto de renda, facilitando a identificação de vínculos e relações suspeitas.
Conclusão
A fiscalização de convênios é um desafio constante para os órgãos de controle e para os gestores públicos, exigindo atualização contínua, aprimoramento dos procedimentos e adoção de novas tecnologias. A atuação conjunta e coordenada entre os diversos atores envolvidos, com foco na transparência, na eficiência e na efetividade das políticas públicas, é fundamental para garantir a correta aplicação dos recursos públicos e o alcance dos resultados esperados em benefício da sociedade. A constante evolução normativa e jurisprudencial, aliada à inovação tecnológica, demonstra a importância da adaptação e do aperfeiçoamento contínuo das práticas de fiscalização, assegurando a lisura e a eficácia das parcerias entre o poder público e as entidades conveniadas.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.