Fiscalização: TC e Governança Pública

A relação entre a fiscalização exercida pelos Tribunais de Contas (TCs) e a governança pública tem se mostrado cada vez mais central para a eficiência, eficácia e efetividade da administração pública brasileira. A governança, entendida como o conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a gestão pública, não subsiste sem um sistema de controle externo robusto e atuante. Neste artigo, exploraremos a interseção entre esses dois pilares, analisando o papel dos TCs na indução de boas práticas de governança e as bases normativas que sustentam essa atuação, com foco em profissionais do setor público.

A Evolução da Fiscalização: Do Controle de Conformidade à Indução da Governança

Historicamente, a atuação dos Tribunais de Contas concentrava-se majoritariamente no controle de conformidade, ou seja, na verificação da estrita legalidade dos atos administrativos. Embora essa vertente permaneça fundamental, a complexidade crescente do Estado e as demandas sociais por resultados impulsionaram uma evolução no paradigma de fiscalização. O controle externo passou a incorporar, de forma estruturada, a avaliação de desempenho e, mais recentemente, a avaliação da governança pública.

Essa transição é referendada pela própria Constituição Federal de 1988 (CF/88). O artigo 70, caput, estabelece que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. A inclusão da dimensão "operacional" é o marco legal que autoriza e exige que os TCs avaliem não apenas a legalidade, mas também a economicidade, a eficiência e a eficácia das ações governamentais.

A governança pública, nesse contexto, surge como o alicerce para que esses resultados operacionais sejam alcançados de forma sustentável. O Tribunal de Contas da União (TCU), por meio de diversos acórdãos e referenciais, tem consolidado o entendimento de que a boa governança é pré-requisito para a boa gestão. Sem liderança clara, estratégia definida e controles internos efetivos, o risco de desperdício, ineficiência e corrupção aumenta exponencialmente.

O Marco Normativo da Governança Pública no Brasil

A institucionalização da governança pública no Brasil ganhou força com a edição do Decreto nº 9.203/2017, que dispõe sobre a política de governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Este decreto, embora restrito ao âmbito federal, tem servido de paradigma para estados e municípios, e estabelece princípios cruciais:

1. Capacidade de resposta;
2. Integridade;
3. Confiabilidade;
4. Melhoria regulatória;
5. Prestação de contas e responsabilidade;
6. Transparência.

O artigo 3º do referido decreto elenca as diretrizes da governança pública, entre as quais destacam-se: direcionar ações para a busca de resultados para a sociedade, promovendo soluções tempestivas e inovadoras; promover a simplificação administrativa; e implementar controles internos fundamentados na gestão de risco, priorizando ações preventivas.

Mais recentemente, a Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 14.133/2021) consolidou a governança como um pilar essencial das contratações públicas. O artigo 11, parágrafo único, determina que a alta administração do órgão ou entidade é responsável pela governança das contratações, devendo implementar processos e estruturas, inclusive de gestão de riscos e controles internos, para avaliar, direcionar e monitorar os processos licitatórios e os respectivos contratos, com o intuito de alcançar os objetivos estabelecidos na lei e promover um ambiente íntegro e confiável.

Essa positivação da governança eleva o patamar de exigência sobre os gestores públicos e, consequentemente, sobre o controle externo, que passa a ter o dever de fiscalizar o cumprimento dessas normas estruturantes.

A Atuação dos Tribunais de Contas: Instrumentos e Abordagens

A fiscalização da governança pelos TCs não se dá, via de regra, de forma isolada, mas sim de maneira transversal, permeando diversas ações de controle. Os principais instrumentos utilizados incluem.

Auditorias Operacionais (ANOPs)

As ANOPs são o instrumento por excelência para avaliar o desempenho e a governança de políticas públicas e organizações. Diferentemente das auditorias de conformidade, que buscam irregularidades, as ANOPs buscam identificar oportunidades de melhoria. Ao avaliar a governança, o TC verifica se o órgão possui liderança capacitada, planejamento estratégico alinhado às necessidades sociais, gestão de riscos implementada e mecanismos de transparência e accountability funcionando adequadamente.

Levantamentos de Governança

O TCU, em particular, tem se notabilizado pela realização de levantamentos sistemáticos para avaliar o perfil de governança de organizações públicas (como o iGovPub, iGovTI, iGovContratações). Esses levantamentos utilizam questionários de autoavaliação validados pelo Tribunal, permitindo traçar um panorama da governança em diferentes setores e identificar gargalos sistêmicos. Os resultados não geram punições imediatas, mas servem como indutores de melhoria e como base para o planejamento das ações de controle subsequentes.

Monitoramento e Determinações

Quando falhas de governança são identificadas, os TCs podem emitir determinações (de cumprimento obrigatório, sob pena de sanção) ou recomendações (de caráter orientativo). O monitoramento sistemático do cumprimento dessas deliberações é essencial para garantir que as melhorias estruturais sejam efetivamente implementadas.

Jurisprudência e Entendimentos Consolidados

A jurisprudência do TCU tem sido pródiga em reforçar a importância da governança. O Acórdão 2.622/2015-Plenário, por exemplo, consolidou o Referencial Básico de Governança Aplicável a Órgãos e Entidades da Administração Pública, que se tornou um guia fundamental para gestores e auditores.

Outro marco é o Acórdão 1.171/2017-Plenário, que tratou da governança em tecnologia da informação. O Tribunal firmou o entendimento de que a ausência de planejamento estratégico de TI e a falta de alinhamento com os objetivos institucionais caracterizam falha de governança grave, passível de responsabilização da alta administração.

Na esfera das contratações, o Acórdão 2.443/2021-Plenário, proferido já sob a égide da Lei nº 14.133/2021, reiterou que a implementação de gestão de riscos nas contratações públicas não é uma faculdade, mas um dever da alta administração, e que a sua omissão pode configurar irregularidade.

Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público

Para defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores, a compreensão da interface entre controle externo e governança é crucial para o exercício de suas funções:

1. Auditorias e Fiscalizações: Auditores devem incorporar a avaliação de governança em seus planejamentos de fiscalização. A ausência de controles internos ou falhas no planejamento estratégico são indicadores de risco que devem direcionar o escopo das auditorias.
2. Atuação do Ministério Público (MP): Promotores e procuradores (tanto do MP comum quanto do Ministério Público de Contas - MPC) devem utilizar os relatórios dos TCs sobre governança como subsídio para inquéritos civis e ações civis públicas. A omissão sistemática da alta administração em implementar mecanismos de governança pode configurar ato de improbidade administrativa, nos termos da Lei nº 8.429/1992 (com as alterações da Lei nº 14.230/2021), caso demonstrado o dolo.
3. Defesa e Assessoramento Jurídico: Procuradores de órgãos públicos e advogados devem orientar os gestores (alta administração) sobre o seu dever de implementar e monitorar estruturas de governança, especialmente na gestão de riscos e nos controles internos, mitigando o risco de responsabilização perante os TCs.
4. Julgamento: Juízes devem estar atentos aos referenciais de governança consolidados pelos TCs ao julgar demandas que envolvam a eficiência e a legalidade da atuação administrativa, reconhecendo a governança como um parâmetro objetivo de avaliação da conduta do gestor.

Desafios e Perspectivas

Apesar dos avanços, desafios persistem. A disparidade de capacidade institucional entre os diversos TCs (especialmente no âmbito municipal e estadual) dificulta a padronização das avaliações de governança. Além disso, a cultura patrimonialista e a rotatividade de gestores em cargos de liderança muitas vezes minam a continuidade das políticas de governança, exigindo do controle externo uma atuação resiliente e pedagógica.

Até 2026, espera-se que a Nova Lei de Licitações (Lei 14.133/21) esteja plenamente sedimentada e que a avaliação da governança nas contratações públicas, agora obrigatória por lei, seja rotina nas fiscalizações de todos os tribunais de contas do país. A consolidação da avaliação de políticas públicas ex-ante e ex-post também dependerá de um olhar profundo sobre a governança dessas políticas.

Conclusão

A fiscalização exercida pelos Tribunais de Contas não se resume mais à caça de erros ou à mera verificação formal de processos. A indução e a avaliação da governança pública tornaram-se o cerne do controle externo moderno, reconhecendo que a prevenção, a estratégia e a gestão de riscos são os verdadeiros garantidores da eficiência administrativa e do atendimento ao interesse público. Para os profissionais do setor público, dominar o marco legal e jurisprudencial da governança é indispensável, seja para fiscalizar, acusar, defender ou julgar, garantindo que o Estado opere com integridade, transparência e, sobretudo, resultados.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.