A Relevância da Fiscalização de Convênios na Administração Pública
A celebração de convênios é um instrumento fundamental para a consecução de políticas públicas e a descentralização de recursos, viabilizando a colaboração entre entes federativos e entidades do terceiro setor. No entanto, a eficiência e a probidade na aplicação desses recursos exigem uma fiscalização rigorosa, papel desempenhado precipuamente pelos Tribunais de Contas (TCs). Este guia propõe-se a detalhar os mecanismos de fiscalização de convênios, com foco na atuação dos TCs, fornecendo orientações práticas e fundamentação legal para profissionais do setor público.
O Papel dos Tribunais de Contas na Fiscalização
A competência dos TCs para fiscalizar a aplicação de recursos repassados mediante convênio encontra respaldo no artigo 71, incisos II e VI, da Constituição Federal. Essa atribuição abrange a análise da legalidade, legitimidade, economicidade e regularidade das despesas efetuadas com recursos públicos. A fiscalização pode ocorrer de forma prévia, concomitante ou a posteriori, sendo esta última a mais comum.
Fiscalização Prévia
A fiscalização prévia, embora menos frequente, pode ser realizada por meio de auditorias operacionais, com o intuito de avaliar a capacidade técnica e operacional da entidade convenente para a execução do objeto pactuado. Essa modalidade visa prevenir a má aplicação de recursos e garantir a efetividade da parceria.
Fiscalização Concomitante
A fiscalização concomitante, por sua vez, consiste no acompanhamento da execução do convênio, verificando se as ações estão sendo realizadas de acordo com o plano de trabalho e se os recursos estão sendo aplicados nas finalidades previstas. Essa modalidade permite a identificação precoce de desvios e a adoção de medidas corretivas, minimizando o risco de prejuízos ao erário.
Fiscalização A Posteriori
A fiscalização a posteriori, a mais comum, ocorre após a conclusão do convênio e envolve a análise da prestação de contas apresentada pela entidade convenente. Nessa etapa, o TC verifica se os recursos foram aplicados de forma regular, se as metas foram alcançadas e se houve comprovação das despesas realizadas. A aprovação da prestação de contas atesta a regularidade da execução do convênio, enquanto a reprovação pode ensejar a instauração de Tomada de Contas Especial (TCE).
Fundamentação Legal e Normativa
A fiscalização de convênios é regida por um arcabouço legal complexo, que inclui a Lei nº 8.666/1993 (Lei de Licitações e Contratos), a Lei nº 13.019/2014 (Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil - MROSC), a Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos) e as normativas específicas de cada Tribunal de Contas.
A Lei nº 13.019/2014 e a Transparência
A Lei nº 13.019/2014, o MROSC, estabeleceu um novo paradigma para as parcerias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil, com foco na transparência, no controle social e na avaliação de resultados. A lei exige a publicação de informações sobre os convênios na internet, a realização de chamamentos públicos e a elaboração de planos de trabalho detalhados.
A Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021)
A Nova Lei de Licitações, em vigor desde 2021, trouxe inovações para a fiscalização de convênios, como a previsão de auditorias operacionais e a possibilidade de contratação de serviços de auditoria independente. A lei também reforça a importância da transparência e do controle social na gestão de recursos públicos.
Normativas dos Tribunais de Contas
Os Tribunais de Contas possuem normativas próprias que detalham os procedimentos de fiscalização de convênios, como instruções normativas, resoluções e súmulas. Essas normativas complementam a legislação federal e orientam a atuação dos auditores na análise das prestações de contas.
Jurisprudência Relevante
A jurisprudência dos Tribunais de Contas é farta em decisões sobre a fiscalização de convênios, consolidando entendimentos sobre temas como a responsabilidade do convenente, a glosa de despesas irregulares e a instauração de TCE.
Súmula 286 do Tribunal de Contas da União (TCU)
A Súmula 286 do TCU estabelece que a responsabilidade pela comprovação da regular aplicação dos recursos repassados mediante convênio é do convenente, cabendo-lhe o ônus da prova. Essa súmula reforça a importância da guarda e organização dos documentos comprobatórios das despesas realizadas.
Acórdão 2.458/2020 - Plenário (TCU)
O Acórdão 2.458/2020 do Plenário do TCU trata da glosa de despesas irregulares em convênios. A decisão estabelece que a glosa deve ser proporcional ao dano causado ao erário, devendo ser comprovada a irregularidade e o nexo de causalidade entre a conduta do convenente e o prejuízo.
Orientações Práticas para a Fiscalização
A fiscalização de convênios exige dos profissionais do setor público conhecimento técnico, capacidade analítica e rigor na aplicação da legislação. A seguir, apresentamos algumas orientações práticas para a realização dessa atividade.
Análise do Plano de Trabalho
O plano de trabalho é o documento que define o objeto do convênio, as metas a serem alcançadas, o cronograma de execução e o orçamento detalhado. A análise do plano de trabalho é fundamental para verificar se a proposta é viável e se os recursos estão adequadamente dimensionados.
Acompanhamento da Execução
O acompanhamento da execução do convênio deve ser realizado de forma sistemática, por meio de visitas in loco, análise de relatórios de progresso e verificação da aplicação dos recursos. É importante que o acompanhamento seja documentado e que as eventuais irregularidades sejam comunicadas à entidade convenente para a adoção de medidas corretivas.
Análise da Prestação de Contas
A análise da prestação de contas deve ser minuciosa, verificando se as despesas realizadas estão de acordo com o plano de trabalho e se foram devidamente comprovadas. É importante que a análise seja fundamentada na legislação e nas normativas aplicáveis.
Instauração de Tomada de Contas Especial (TCE)
A instauração de TCE deve ocorrer quando houver indícios de irregularidades na aplicação dos recursos, como desvio de finalidade, superfaturamento ou inexecução do objeto pactuado. A TCE é um procedimento administrativo que visa apurar a responsabilidade pelo dano causado ao erário e promover o ressarcimento dos cofres públicos.
A Importância do Controle Social
O controle social é um instrumento fundamental para a fiscalização de convênios, permitindo que a sociedade acompanhe a aplicação dos recursos públicos e denuncie eventuais irregularidades. A transparência e a publicidade das informações sobre os convênios são essenciais para viabilizar o controle social.
A Participação da Sociedade
A sociedade pode participar da fiscalização de convênios por meio de conselhos de políticas públicas, audiências públicas e denúncias aos Tribunais de Contas e ao Ministério Público. A participação da sociedade contribui para a melhoria da gestão pública e para a prevenção da corrupção.
Conclusão
A fiscalização de convênios é uma atividade complexa e desafiadora, que exige dos profissionais do setor público conhecimento técnico, capacidade analítica e rigor na aplicação da legislação. A atuação dos Tribunais de Contas é fundamental para garantir a regularidade na aplicação dos recursos públicos e a efetividade das políticas públicas. O controle social, por sua vez, é um instrumento essencial para a transparência e a probidade na gestão pública. A integração entre os órgãos de controle e a sociedade é o caminho para a construção de uma administração pública mais eficiente e responsável.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.