Guia: TC e Governança Pública

O papel dos Tribunais de Contas (TCs) evoluiu significativamente. De meros órgãos de controle de conformidade, focados em verificar a legalidade e a regularidade das contas públicas, passaram a ser agentes centrais na promoção da governança pública. Essa mudança de paradigma, impulsionada por marcos legais e pela necessidade de maior eficiência na administração pública, exige dos profissionais do setor público uma compreensão profunda da relação intrínseca entre o controle externo e a boa governança. Este guia explora as bases legais, a evolução jurisprudencial e as aplicações práticas dessa relação, orientando auditores, procuradores, defensores e gestores públicos na promoção de uma administração mais eficiente e transparente.

O Novo Paradigma da Governança Pública e o Controle Externo

A governança pública no Brasil, entendida como o conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a gestão, ganhou contornos mais definidos com a edição do Decreto nº 9.203/2017. Este decreto, fundamental para a compreensão atual do tema, estabeleceu a política de governança da administração pública federal, servindo de norte para estados e municípios.

O papel dos Tribunais de Contas nesse cenário é delineado, primeiramente, pela Constituição Federal de 1988. O artigo 70, caput, estabelece que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. A atuação dos TCs, como órgãos auxiliares do Poder Legislativo, pauta-se por esses princípios.

A transição da auditoria estritamente financeira para a auditoria operacional, com foco na avaliação de políticas públicas e na governança, reflete a busca pela economicidade e legitimidade previstas no artigo 70. Não basta que a despesa seja legal; ela deve ser eficiente e atingir os resultados esperados pela sociedade.

A Evolução do Controle: Da Conformidade ao Desempenho

A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000) já sinalizava essa necessidade de maior controle sobre o desempenho, ao exigir metas fiscais e planejamento rigoroso. No entanto, a consolidação do controle focado na governança ocorreu de forma mais incisiva através de normativas e diretrizes dos próprios Tribunais de Contas, notadamente o Tribunal de Contas da União (TCU).

O Referencial Básico de Governança do TCU (2014) foi um marco, estabelecendo diretrizes claras sobre liderança, estratégia e controle. Mais recentemente, a Resolução TCU nº 360/2023 consolidou as diretrizes para a atuação do Tribunal na avaliação da governança pública, orientando a realização de auditorias integradas e avaliações de políticas públicas com foco em resultados.

Fundamentação Legal e Normativa Atualizada

A base legal para a atuação dos TCs na promoção da governança pública é robusta e se estende além da Constituição Federal:

1. Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) - Decreto-Lei nº 4.657/1942 (alterada pela Lei nº 13.655/2018): Os artigos 20 a 30 da LINDB introduziram a necessidade de se considerar as consequências práticas das decisões, a segurança jurídica e a eficiência na criação e aplicação do direito público. O artigo 22, por exemplo, determina que na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados. Isso exige dos TCs uma avaliação mais contextualizada e focada em resultados (governança).
2. Nova Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 14.133/2021): A nova legislação de licitações dedica um capítulo inteiro à governança das contratações (artigo 11). Ela exige que a alta administração do órgão ou entidade implemente processos e estruturas, inclusive de gestão de riscos e controles internos, para avaliar, direcionar e monitorar os processos licitatórios e os respectivos contratos. Os TCs passam a fiscalizar não apenas o certame em si, mas a governança que o sustenta.
3. Decreto nº 9.203/2017: Como já mencionado, este decreto estabelece os princípios da governança pública (capacidade de resposta, integridade, confiabilidade, melhoria regulatória, prestação de contas e responsabilidade, e transparência) e suas diretrizes, servindo de parâmetro para a avaliação pelos TCs.
4. Resoluções do Conselho Nacional de Presidentes dos Tribunais de Contas (CNPTC) e da Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon): As diretrizes emanadas por essas entidades (como o Marco de Medição de Desempenho dos Tribunais de Contas - MMD-TC) padronizam e incentivam a adoção de práticas de auditoria focadas em governança em todos os TCs do país.

Jurisprudência e a Ação Orientadora dos Tribunais

A jurisprudência dos Tribunais de Contas tem se consolidado no sentido de exigir a implementação de mecanismos de governança. O Acórdão 2622/2015-TCU-Plenário, por exemplo, determinou a diversos órgãos da administração pública federal a adoção de medidas para fortalecer a governança de TI.

Mais recentemente, o Acórdão 1441/2024-TCU-Plenário destacou a importância da gestão de riscos nas contratações públicas, determinando que a ausência de um mapa de riscos adequado configura falha grave de governança, passível de responsabilização da alta administração.

É importante notar a mudança na postura dos TCs. A função pedagógica e orientadora ganha destaque. Os TCs têm emitido recomendações para a melhoria de processos, reservando as determinações (de caráter cogente) para infrações à norma legal. Essa abordagem busca induzir a melhoria contínua da gestão, ao invés de apenas punir o gestor por falhas formais.

O Papel do Ministério Público de Contas (MPC)

O Ministério Público de Contas (MPC) atua como essencial indutor da governança. Ao atuar como custos legis e promotor da accountability, o MPC pode (e deve) questionar a ausência de mecanismos de governança, provocando os TCs a se manifestarem sobre a eficiência e a legitimidade das ações governamentais. A atuação proativa do MPC, por meio de representações e pareceres, é fundamental para garantir que a governança não seja apenas um discurso, mas uma prática efetiva.

Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público

A compreensão do binômio Controle Externo/Governança exige a adoção de novas posturas por parte dos profissionais que atuam no e com o setor público.

Para Auditores de Controle Externo

• Foco em Resultados: A auditoria deve transcender a conformidade. Avaliar se a política pública atingiu seus objetivos (eficácia), otimizando recursos (eficiência) e gerando impacto positivo (efetividade) é crucial.
• Avaliação de Estruturas: Utilize o Referencial Básico de Governança do TCU como guia para avaliar a liderança, a estratégia e o controle interno dos órgãos fiscalizados.
• Gestão de Riscos: Identifique e avalie os riscos que podem comprometer o atingimento dos objetivos organizacionais. A auditoria baseada em riscos direciona os esforços de fiscalização para as áreas mais críticas.
• Diálogo Institucional: Mantenha um diálogo técnico e construtivo com a gestão, priorizando a função pedagógica e a formulação de recomendações factíveis.

Para Gestores, Procuradores e Defensores

• Implementação Proativa: Não espere a fiscalização do TC para implementar mecanismos de governança (gestão de riscos, controles internos, planejamento estratégico). A governança deve ser intrínseca à gestão.
• Documentação e Motivação: A nova LINDB exige a demonstração das consequências práticas das decisões. Documente adequadamente o processo decisório, demonstrando a racionalidade e a busca pela eficiência, mitigando riscos de responsabilização.
• Atuação Preventiva: Procuradores e defensores devem orientar os gestores sobre as exigências de governança, especialmente na fase de planejamento das contratações públicas (Lei nº 14.133/2021), atuando de forma consultiva e preventiva.
• Monitoramento: A governança não é um estado, mas um processo contínuo. Monitore a implementação das políticas públicas e os resultados alcançados, ajustando a rota quando necessário.

Conclusão

A interface entre os Tribunais de Contas e a Governança Pública representa a maturidade do controle externo no Brasil. A superação da visão restrita da conformidade em prol da avaliação do desempenho, da eficiência e da geração de valor público exige profissionais capacitados e atualizados. A legislação, notadamente a Lei nº 14.133/2021 e a LINDB, oferece o arcabouço necessário para essa atuação. Cabe aos auditores, gestores, procuradores e defensores consolidar essa prática, transformando a governança em um instrumento efetivo para a melhoria da administração pública e o atendimento das demandas da sociedade. A atuação dos TCs, cada vez mais orientadora e pautada na gestão de riscos, é o motor dessa transformação.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.