A improbidade administrativa, conceituada como o ato de agente público ou terceiro que atenta contra os princípios da administração pública, é um tema central no direito administrativo sancionador brasileiro. A Lei de Improbidade Administrativa (LIA), Lei nº 8.429/1992, com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, reconfigurou substancialmente os contornos da responsabilização por atos ímprobos, introduzindo novos paradigmas que exigem atualização constante por parte dos profissionais que militam na área, como defensores públicos, procuradores, promotores de justiça, magistrados e auditores.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) desempenha papel fundamental na consolidação do entendimento sobre a aplicação da LIA, sobretudo após a reforma de 2021. As decisões do Tribunal da Cidadania balizam a atuação dos operadores do direito, conferindo segurança jurídica e uniformidade na interpretação dos dispositivos legais.
Neste artigo, abordaremos os principais aspectos da improbidade administrativa sob a ótica da jurisprudência do STJ, com foco nas inovações trazidas pela Lei nº 14.230/2021 e seus reflexos na atuação prática dos profissionais do setor público.
O Novo Paradigma da LIA: A Exigência de Dolo Específico
A alteração mais significativa promovida pela Lei nº 14.230/2021 foi a exigência de dolo específico para a configuração do ato de improbidade administrativa, em todas as suas modalidades (art. 9º, 10 e 11 da LIA). O art. 1º, § 1º, da LIA, com a nova redação, estabelece que "consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados os tipos previstos em leis especiais".
O § 2º do mesmo artigo define o dolo como "a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente". O § 3º, por sua vez, afasta a presunção de dolo e a responsabilização por condutas culposas: "o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa".
A jurisprudência do STJ tem se debruçado sobre a aplicação dessa nova exigência, consolidando o entendimento de que a comprovação do dolo específico é imprescindível para a condenação por improbidade. Em recente decisão, a Primeira Seção do STJ, no julgamento do, fixou a tese de que "a nova Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/2021) aplica-se retroativamente aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência da norma anterior (Lei nº 8.429/1992), desde que não haja condenação transitada em julgado".
Atos de Improbidade: Modalidades e Tipicidade
A LIA tipifica três modalidades de atos de improbidade administrativa.
1. Enriquecimento Ilícito (Art. 9º)
O art. 9º da LIA pune a conduta do agente público que aufere qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade. A Lei nº 14.230/2021 não alterou a redação do caput do art. 9º, mas incluiu o inciso XII, que tipifica a conduta de "usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta Lei".
A jurisprudência do STJ tem reafirmado que a configuração do enriquecimento ilícito exige a comprovação do dolo específico e do efetivo acréscimo patrimonial indevido. O, julgado pela Segunda Turma do STJ, ilustra esse entendimento, ressaltando que "a condenação por ato de improbidade administrativa que importa enriquecimento ilícito (art. 9º da LIA) exige a comprovação do dolo específico e do efetivo proveito patrimonial obtido pelo agente".
2. Lesão ao Erário (Art. 10)
O art. 10 da LIA pune a conduta que causa lesão ao erário, consubstanciada em perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º. A reforma de 2021 revogou o inciso VIII do art. 10, que previa a conduta de "frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente", transferindo-a para o art. 11 (atos que atentam contra os princípios da administração pública).
O STJ tem consolidado o entendimento de que a lesão ao erário exige a comprovação do dano efetivo e do dolo específico, não bastando a mera irregularidade formal. O, já mencionado, reforça essa tese, exigindo a demonstração do prejuízo concreto ao patrimônio público.
3. Atos que Atentam Contra os Princípios da Administração Pública (Art. 11)
O art. 11 da LIA pune a conduta que viola os princípios da administração pública, como a honestidade, a imparcialidade, a legalidade e a lealdade às instituições. A reforma de 2021 alterou substancialmente a redação do art. 11, introduzindo um rol taxativo de condutas tipificadas nos incisos I a VIII, além de outras previstas em leis especiais.
A exigência de dolo específico é particularmente relevante na aplicação do art. 11, vez que a violação de princípios, por sua natureza aberta, poderia ensejar responsabilizações excessivas. O STJ, no julgamento do, reiterou a necessidade de comprovação do dolo específico para a condenação por violação aos princípios da administração pública, afastando a responsabilização por condutas meramente irregulares ou inábeis.
O Papel do Ministério Público na Ação de Improbidade Administrativa
O Ministério Público (MP) exerce função primordial na persecução dos atos de improbidade administrativa, sendo-lhe atribuída a legitimidade para propor a Ação Civil Pública (ACP) com o objetivo de responsabilizar os infratores. A Lei nº 14.230/2021 conferiu ao MP a legitimidade exclusiva para propor a ação de improbidade (art. 17, caput), revogando a legitimidade concorrente da pessoa jurídica interessada.
A atuação do MP deve ser pautada pela observância rigorosa das novas exigências legais, sobretudo a necessidade de comprovação do dolo específico e do efetivo dano ao erário. A instauração do inquérito civil, instrumento investigatório presidido pelo MP, deve ser subsidiada por elementos probatórios consistentes que evidenciem a materialidade e a autoria do ato ímprobo.
A jurisprudência do STJ tem ressaltado a importância da atuação diligente do MP na condução do inquérito civil, garantindo o contraditório e a ampla defesa aos investigados. O, mencionado anteriormente, destaca que "a ação de improbidade administrativa deve ser precedida de investigação regular, com a colheita de provas idôneas que demonstrem a materialidade e a autoria do ato ímprobo, sob pena de inépcia da inicial".
Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público
Diante do novo panorama da improbidade administrativa delineado pela Lei nº 14.230/2021 e pela jurisprudência do STJ, os profissionais do setor público devem adotar posturas proativas e estratégias de atuação adequadas:
- Foco na Comprovação do Dolo Específico: A investigação e a instrução processual devem ser direcionadas à demonstração da "vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito". A mera irregularidade formal ou a inabilidade do gestor não configuram improbidade.
- Demonstração do Dano Efetivo: Nas ações por lesão ao erário (art. 10), é imprescindível a comprovação do prejuízo concreto ao patrimônio público. Estimativas ou presunções não são suficientes para amparar a condenação.
- Atenção ao Rol Taxativo do Art. 11: As condutas que atentam contra os princípios da administração pública devem se subsumir perfeitamente aos incisos do art. 11 ou a leis especiais. A invocação genérica de princípios não é admitida.
- Atuação Diligente do Ministério Público: O MP deve conduzir o inquérito civil com rigor investigatório, reunindo provas consistentes e garantindo o contraditório e a ampla defesa. A denúncia genérica ou baseada em presunções é passível de rejeição.
- Acompanhamento Constante da Jurisprudência: A jurisprudência do STJ é dinâmica e está em constante evolução. Os profissionais devem se manter atualizados sobre as decisões da Corte, a fim de alinhar suas estratégias de atuação aos entendimentos consolidados.
Conclusão
A improbidade administrativa, sob a égide da Lei nº 14.230/2021 e da jurisprudência do STJ, exige uma abordagem criteriosa e fundamentada por parte dos profissionais do setor público. A exigência de dolo específico e a necessidade de comprovação do dano efetivo ao erário representam marcos importantes na busca por um sistema de responsabilização mais justo e equilibrado, que pune os atos ímprobos sem inviabilizar a gestão pública. O domínio das nuances da legislação e o acompanhamento atento da jurisprudência são ferramentas indispensáveis para a atuação eficaz na defesa da probidade administrativa.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.