Improbidade Administrativa: para Advogados

O sistema jurídico brasileiro tem passado por profundas transformações no que tange ao combate à corrupção e à má gestão pública. A Lei de Improbidade Administrativa (LIA) – Lei nº 8.429/1992 – é um dos pilares desse arcabouço, e sua recente e substancial alteração pela Lei nº 14.230/2021 exige dos profissionais do Direito Público uma atualização rigorosa e contínua. Para advogados públicos, procuradores, defensores e membros do Ministério Público (MP), dominar as nuances dessa legislação atualizada é essencial para garantir a lisura da administração pública e a proteção do patrimônio coletivo, bem como a defesa dos agentes públicos.

Este artigo se propõe a ser um guia prático e aprofundado sobre a Improbidade Administrativa, com foco nas alterações trazidas pela Lei nº 14.230/2021 e nas recentes decisões dos Tribunais Superiores, oferecendo um panorama atualizado e orientações precisas para a atuação dos profissionais do setor público.

O Novo Paradigma da Improbidade Administrativa

A Lei nº 14.230/2021 trouxe mudanças profundas na LIA, alterando significativamente o conceito de improbidade e os critérios para sua configuração. A principal mudança, sem dúvida, reside na exigência do dolo específico para a caracterização do ato ímprobo.

O Fim da Improbidade Culposa

Antes da reforma, a jurisprudência admitia a responsabilização por improbidade em casos de culpa grave. A nova LIA, no entanto, é taxativa ao exigir o dolo específico para a configuração do ato de improbidade administrativa, em qualquer de suas modalidades (enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário ou violação aos princípios da administração pública).

O artigo 1º, §§ 1º, 2º e 3º, da LIA, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021, estabelece que:

• Dolo Específico: É necessário comprovar a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado na lei, não bastando a voluntariedade da conduta.
• Fim Específico: O agente deve ter agido com o fim específico de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outrem.
• Afastamento da Culpa: O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por improbidade.

Essa mudança paradigmática exige dos operadores do Direito um maior rigor probatório. Não basta demonstrar a irregularidade formal do ato; é imprescindível provar a intenção deliberada do agente de lesar o erário ou enriquecer ilicitamente.

O STF e a Aplicação da Nova LIA (Tema 1.199)

A aplicação retroativa da exigência do dolo específico foi objeto de intenso debate jurídico, culminando no julgamento do Tema 1.199 pelo Supremo Tribunal Federal (STF). A Corte firmou tese com repercussão geral, estabelecendo que:

1. Ação em Curso: A nova Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/2021) aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado.
2. Trânsito em Julgado: A nova lei não se aplica aos processos com decisão transitada em julgado.
3. Prescrição: A norma benéfica da Lei nº 14.230/2021, que revogou a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, é irretroativa, aplicando-se apenas aos atos praticados após sua entrada em vigor, ressalvados os casos em que a ação de improbidade esteja em curso, não se admitindo a reabertura de processos encerrados.
4. Prescrição Intercorrente: O novo prazo de prescrição intercorrente da Lei nº 14.230/2021 não se aplica retroativamente.

O julgamento do STF pacificou a controvérsia, garantindo segurança jurídica e estabelecendo os limites da aplicação retroativa das inovações da LIA.

As Modalidades de Improbidade Administrativa e a Necessidade de Dolo

A Lei nº 14.230/2021 manteve as três modalidades clássicas de improbidade administrativa, mas redefiniu seus contornos, tornando o rol de condutas mais taxativo e exigindo a comprovação do dolo específico em todas elas.

Enriquecimento Ilícito (Art. 9º)

O artigo 9º da LIA tipifica os atos que importam enriquecimento ilícito do agente público. A nova redação exige a comprovação do auferimento, mediante dolo, de qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1º.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem reiterado a necessidade de prova inequívoca do acréscimo patrimonial incompatível com a renda do agente.

Prejuízo ao Erário (Art. 10)

O artigo 10 da LIA trata dos atos que causam prejuízo ao erário. A principal mudança, como já mencionado, foi a supressão da modalidade culposa. A responsabilização agora exige a comprovação de ação ou omissão dolosa que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades públicas.

O STJ tem consolidado o entendimento de que a mera irregularidade formal, sem a demonstração de efetivo prejuízo e do dolo específico, não configura ato de improbidade.

Violação aos Princípios da Administração Pública (Art. 11)

O artigo 11 da LIA, que trata dos atos que atentam contra os princípios da administração pública, sofreu a alteração mais profunda. O rol de condutas passou a ser taxativo (numerus clausus), exigindo a comprovação do fim específico de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outrem.

A nova redação do caput do art. 11 estabelece que constitui ato de improbidade a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das condutas previstas nos incisos do artigo, com a finalidade de obter proveito indevido.

Essa alteração restringe significativamente a amplitude da responsabilização por violação aos princípios, exigindo um rigor probatório muito maior do Ministério Público ou do ente lesado.

O Acordo de Não Persecução Civil (ANPC)

A Lei nº 14.230/2021 institucionalizou o Acordo de Não Persecução Civil (ANPC), previsto no artigo 17-B da LIA, uma importante ferramenta consensual para a resolução de conflitos envolvendo improbidade administrativa.

O ANPC permite que o Ministério Público celebre acordo com o investigado ou demandado, desde que preenchidos os seguintes requisitos:

1. Ressarcimento Integral do Dano: O acordo deve prever o ressarcimento integral do dano ao erário.
2. Reversão da Vantagem Indevida: O acordo deve prever a reversão à pessoa jurídica lesada da vantagem indevida obtida, ainda que oriunda de agentes privados.

A celebração do ANPC pode ocorrer no curso da investigação, no curso da ação de improbidade ou na fase de execução da sentença condenatória. O acordo deve ser homologado judicialmente, após oitiva do ente lesado.

O ANPC representa uma mudança de paradigma na atuação do MP, privilegiando a resolução consensual, a celeridade e a efetiva reparação do dano, em detrimento da morosa via judicial.

Prescrição e Sanções na Nova LIA

A Lei nº 14.230/2021 também introduziu mudanças significativas no regime de prescrição e nas sanções aplicáveis aos atos de improbidade.

O Novo Prazo Prescricional

O artigo 23 da LIA estabelece um prazo prescricional único de 8 (oito) anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência.

A nova lei também introduziu a prescrição intercorrente (art. 23, § 4º), que ocorre no prazo de 4 (quatro) anos, contados a partir dos marcos interruptivos previstos no § 4º (propositura da ação, publicação da sentença condenatória, publicação de decisão ou acórdão de Tribunal de Justiça ou Tribunal Regional Federal que confirma sentença condenatória ou que reforma sentença de improcedência, publicação de decisão ou acórdão do STJ ou do STF que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de improcedência).

Adequação das Sanções

As sanções previstas no artigo 12 da LIA foram readequadas, buscando maior proporcionalidade e razoabilidade. A perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos, por exemplo, passaram a exigir a demonstração da necessidade da medida para a proteção do patrimônio público e da moralidade administrativa.

A nova LIA também estabelece que as sanções aplicadas a outras esferas (penal, civil e administrativa) devem ser consideradas na dosimetria das sanções por improbidade administrativa, evitando o bis in idem.

Orientações Práticas para a Atuação Profissional

A complexidade da nova LIA exige uma atuação estratégica e diligente dos profissionais do Direito Público:

• Para o Ministério Público: A investigação deve ser focada na comprovação do dolo específico e do proveito indevido. A mera irregularidade formal não é suficiente. A utilização do ANPC deve ser priorizada sempre que possível, visando a rápida reparação do dano e a economia processual.
• Para a Defesa (Advogados Públicos e Defensores): A defesa deve se concentrar na ausência de dolo específico, na atipicidade da conduta (especialmente no art. 11, face ao rol taxativo) e na desproporcionalidade das sanções. A análise minuciosa da prescrição, inclusive a intercorrente, é fundamental. A possibilidade de celebração de ANPC deve ser avaliada como estratégia de mitigação de danos.
• Para Procuradores do Ente Lesado: A atuação deve ser colaborativa com o Ministério Público, fornecendo os elementos necessários para a comprovação do dano e do dolo. A participação na negociação e homologação do ANPC é crucial para garantir a efetiva reparação do erário.

Conclusão

A Lei de Improbidade Administrativa, em sua versão atualizada, exige dos profissionais do Direito Público um aprofundamento técnico e uma mudança de perspectiva. A exigência do dolo específico e a tipificação taxativa das condutas impõem um maior rigor probatório, enquanto o Acordo de Não Persecução Civil abre caminho para soluções consensuais e eficientes. A compreensão profunda dessas inovações, aliada à análise constante da jurisprudência dos Tribunais Superiores, é a chave para uma atuação eficaz e justa na defesa do patrimônio público e da probidade administrativa.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.