A atuação do Ministério Público brasileiro é marcada por uma dupla função: a de fiscal da lei e a de agente de transformação social. Nesse contexto, a investigação civil e a busca por soluções consensuais de conflitos ganham destaque, especialmente através de instrumentos como o Termo de Ajustamento de Conduta (TAC). O TAC, previsto na Lei da Ação Civil Pública (Lei nº 7.347/1985), permite que o Ministério Público, em conjunto com os responsáveis por danos ou ameaças a direitos coletivos, estabeleça compromissos visando a adequação de suas condutas à lei. Este artigo se propõe a aprofundar a análise da investigação preliminar ao TAC, a natureza jurídica do compromisso de ajustamento e as implicações práticas de sua celebração, com foco na atuação dos profissionais do setor público.
A Investigação Preliminar e a Negociação do TAC
Antes da celebração de um TAC, o Ministério Público geralmente instaura um inquérito civil, procedimento administrativo voltado à coleta de elementos de convicção sobre a ocorrência de danos ou ameaças a direitos difusos, coletivos ou individuais homogêneos. O inquérito civil, regido pela Resolução CNMP nº 23/2007 (e suas alterações posteriores, incluindo as promovidas até 2026 para adequação às novas tecnologias de investigação), serve como base para a negociação do compromisso de ajustamento.
Durante a investigação, o Promotor ou Procurador de Justiça reúne provas, ouve testemunhas, requisita informações e documentos, e analisa a viabilidade de uma solução consensual. A negociação do TAC exige habilidade, conhecimento técnico e sensibilidade para conciliar os interesses da coletividade com as possibilidades reais de cumprimento por parte do compromissário. É fundamental que o Ministério Público, ao propor o TAC, esteja munido de elementos sólidos que demonstrem a irregularidade e a necessidade de ajustamento.
A Importância da Prova na Investigação Civil
A robustez da prova colhida no inquérito civil é crucial para o sucesso da negociação do TAC. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem reiterado a importância de que o compromisso de ajustamento seja embasado em elementos de convicção suficientes, evitando a celebração de acordos vazios ou ineficazes. A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), em seu artigo 26, incluído pela Lei nº 13.655/2018, reforça a necessidade de motivação clara e consistente para a celebração de compromissos que eliminem irregularidades, incertezas jurídicas ou situações contenciosas na aplicação do direito público.
A Natureza Jurídica do Termo de Ajustamento de Conduta
O TAC, segundo a doutrina majoritária e a jurisprudência, possui natureza de título executivo extrajudicial, conforme o artigo 5º, § 6º, da Lei nº 7.347/1985 e o artigo 784, inciso IV, do Código de Processo Civil (CPC/2015). Essa característica confere ao TAC força coercitiva, permitindo que, em caso de descumprimento, o Ministério Público ou outro colegitimado promova a execução direta das obrigações assumidas, sem a necessidade de prévia ação de conhecimento.
O compromisso de ajustamento não se confunde com um contrato de direito privado, pois o Ministério Público atua na defesa de interesses indisponíveis da coletividade. Trata-se de um negócio jurídico de direito público, com características próprias, no qual a vontade das partes se submete aos princípios da legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência.
Cláusulas Penais e Multas Cominatórias
A previsão de multas cominatórias (astreintes) ou cláusulas penais em caso de descumprimento do TAC é fundamental para garantir sua efetividade. A jurisprudência tem admitido a fixação de multas diárias, cujo valor deve ser proporcional à gravidade da infração e à capacidade econômica do compromissário. A destinação dos valores arrecadados com as multas deve observar o disposto no artigo 13 da Lei da Ação Civil Pública, sendo revertidos para fundos criados por lei, cujos recursos serão destinados à reconstituição dos bens lesados.
A Jurisprudência e os Desafios Práticos do TAC
A aplicação do TAC na prática tem gerado debates e desafios. Um dos temas recorrentes na jurisprudência é a possibilidade de revisão ou anulação do compromisso de ajustamento. O STJ tem admitido a revisão do TAC em casos excepcionais, como na ocorrência de fatos supervenientes que tornem o cumprimento da obrigação excessivamente oneroso ou impossível, com base na teoria da imprevisão. No entanto, a regra geral é a obrigatoriedade do cumprimento das cláusulas pactuadas (pacta sunt servanda).
Outro desafio prático é a fiscalização do cumprimento do TAC. O Ministério Público deve estabelecer mecanismos eficientes para acompanhar a execução das obrigações assumidas, requisitando relatórios, realizando vistorias e, se necessário, promovendo a execução judicial em caso de inadimplemento. A atuação proativa na fiscalização é essencial para evitar que o TAC se transforme em um mero instrumento protelatório.
O TAC em Matéria Ambiental e Urbanística
Nas áreas ambiental e urbanística, o TAC tem se revelado um instrumento de grande utilidade para a reparação de danos e a adequação de condutas. A jurisprudência tem exigido, no entanto, que a celebração do TAC nessas áreas seja precedida de estudos técnicos aprofundados e que as obrigações assumidas sejam suficientes para garantir a efetiva recuperação do meio ambiente ou a regularização urbanística. A Lei nº 9.605/1998 (Lei de Crimes Ambientais), em seu artigo 79-A, prevê a possibilidade de celebração de termo de compromisso visando à reparação do dano ambiental, com força de título executivo extrajudicial.
Orientações Práticas para a Celebração de TACs
Para garantir a eficácia do TAC e evitar futuras contestações, é recomendável que os profissionais do setor público observem algumas orientações práticas:
- Investigação Sólida: Baseie a negociação do TAC em um inquérito civil bem instruído, com provas contundentes da irregularidade e da responsabilidade do compromissário.
- Clareza e Precisão: Redija as cláusulas do TAC de forma clara, precisa e objetiva, evitando ambiguidades que possam dificultar a interpretação e a execução do acordo.
- Prazos Factíveis: Estabeleça prazos razoáveis e factíveis para o cumprimento das obrigações, considerando a complexidade das medidas necessárias.
- Multas Proporcionais: Fixe multas cominatórias (astreintes) ou cláusulas penais em valores proporcionais à gravidade da infração e à capacidade econômica do compromissário, garantindo o efeito coercitivo da medida.
- Mecanismos de Fiscalização: Preveja no próprio TAC mecanismos de fiscalização e acompanhamento do cumprimento das obrigações, como a apresentação periódica de relatórios e a realização de vistorias.
- Publicidade: Garanta a publicidade do TAC, publicando seu extrato nos meios de comunicação oficiais e disponibilizando a íntegra do documento para consulta pública, em observância ao princípio da transparência.
- Atualização Normativa: Mantenha-se atualizado sobre as inovações legislativas e jurisprudenciais, como as resoluções do CNMP e as decisões do STJ e do STF, para garantir a regularidade formal e material do compromisso de ajustamento.
Conclusão
O Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) consolidou-se como um instrumento indispensável na atuação resolutiva do Ministério Público, permitindo a solução consensual de conflitos e a rápida reparação de danos a direitos coletivos. A eficácia do TAC, no entanto, depende intrinsecamente de uma investigação civil preliminar rigorosa, da redação clara de suas cláusulas e da previsão de mecanismos adequados de fiscalização e coerção. Ao dominar as nuances jurídicas e práticas desse instituto, os profissionais do setor público fortalecem a defesa da ordem jurídica e a proteção dos interesses da sociedade.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.