Prática: TC e Governança Pública

A interseção entre a atuação dos Tribunais de Contas (TCs) e a governança pública tem se tornado cada vez mais central no debate jurídico-administrativo brasileiro. A evolução do controle externo, historicamente focado na conformidade e na legalidade estrita, caminha a passos largos em direção a uma análise mais abrangente, que incorpora a avaliação de resultados, a eficiência na alocação de recursos e, fundamentalmente, a qualidade da governança implementada pelos gestores públicos. Este artigo se propõe a analisar essa dinâmica, oferecendo uma perspectiva prática para os profissionais que atuam no setor público – defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores –, com base na legislação e jurisprudência mais recentes, com projeções até o ano de 2026.

A governança pública transcende a mera gestão; ela engloba o conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a gestão, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade. O papel dos TCs, nesse contexto, expande-se da função sancionatória para uma atuação indutora de boas práticas, buscando não apenas punir o desvio, mas fomentar a estruturação de uma administração pública mais transparente, eficiente e responsiva.

O Marco Legal da Governança Pública e o Controle Externo

A consolidação da governança pública como vetor de controle externo encontra respaldo em um arcabouço normativo que vem se robustecendo. O Decreto nº 9.203/2017, que dispõe sobre a política de governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, estabeleceu princípios e diretrizes fundamentais, como capacidade de resposta, integridade, confiabilidade, melhoria regulatória, prestação de contas e responsabilidade (accountability), e transparência. Ainda que direcionado ao âmbito federal, seus princípios irradiam-se para os demais entes federativos, servindo como parâmetro de controle para os TCs estaduais e municipais.

A Nova Lei de Licitações e a Governança

A Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos - NLLC) representou um marco indelével na positivação da governança. O art. 11, parágrafo único, impõe à alta administração do órgão ou entidade a responsabilidade pela governança das contratações. Essa diretriz legal obriga a implementação de processos e estruturas, incluindo a gestão de riscos e os controles internos, para avaliar, direcionar e monitorar os processos licitatórios e os respectivos contratos.

O papel dos TCs diante da NLLC é crucial. O controle não se limita mais a verificar se o edital cumpriu os requisitos formais. Os auditores e julgadores passam a perquirir se o ente público instituiu mecanismos adequados de planejamento (Plano de Contratações Anual, art. 12, VII), gestão de riscos (art. 169) e controle interno. A ausência de governança nas contratações pode ser interpretada como falha grave, passível de responsabilização da alta administração, conforme o já citado art. 11, parágrafo único.

A jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU) tem sido pioneira na consolidação dessa abordagem. Acórdãos recentes (como o Acórdão nº 2.622/2015-Plenário, que estabeleceu referenciais para avaliação de governança, e julgados subsequentes que aplicam a NLLC) demonstram a exigência de que os órgãos comprovem a institucionalização de práticas de governança. A expectativa até 2026 é que os TCs consolidem matrizes de risco e indicadores de governança específicos para o acompanhamento da aplicação da Lei nº 14.133/2021, tornando a avaliação da governança um item obrigatório nas auditorias de conformidade e operacionais.

A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB)

A alteração da LINDB pela Lei nº 13.655/2018 trouxe novos paradigmas para a atuação dos órgãos de controle. O art. 20 estabelece que, nas esferas administrativa, controladora e judicial, as decisões não podem ser baseadas em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão. O art. 22, por sua vez, determina que, na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor.

Essa mudança legislativa exige dos TCs uma postura mais compreensiva em relação à complexidade da gestão pública, mas não afasta a exigência de governança. Pelo contrário, a demonstração de que o gestor agiu amparado em mecanismos robustos de governança, com análises de risco documentadas e justificativas técnicas fundamentadas, é o elemento que atrai a aplicação do art. 22 da LINDB, mitigando a responsabilização em caso de falhas que não decorram de dolo ou erro grosseiro (art. 28 da LINDB). A governança, portanto, atua como um escudo protetor para o gestor diligente.

Atuação Prática: Indução vs. Sanção

A atuação dos TCs em relação à governança divide-se em duas frentes complementares: a indução (fomento a boas práticas) e a sanção (responsabilização por falhas estruturais).

O Papel Indutor dos TCs

O papel indutor manifesta-se, principalmente, por meio de auditorias operacionais (ou de desempenho) e levantamentos. Nessas fiscalizações, o foco não é a busca por irregularidades pontuais, mas a avaliação da maturidade da governança em áreas específicas (TI, pessoas, contratações, políticas públicas).

Os TCs utilizam ferramentas como os Índices de Governança (iGG, iGovPub, etc.), que mensuram, por meio de questionários e evidências, o grau de institucionalização de práticas de liderança, estratégia e controle. Os resultados dessas avaliações geram recomendações (e não determinações coercitivas) para que os órgãos aprimorem seus processos.

Para os profissionais que atuam na defesa dos entes públicos (Procuradorias) ou no acompanhamento interno (Controle Interno), é fundamental atentar para essas recomendações. A implementação das melhorias sugeridas pelos TCs demonstra o comprometimento da alta gestão com a boa governança e pode ser utilizada como atenuante em futuras fiscalizações de conformidade.

A Responsabilização por Falhas de Governança

A sanção por falhas de governança é o ponto mais sensível da atuação dos TCs. A responsabilização da "alta administração" (prefeitos, secretários, presidentes de autarquias) não ocorre, via de regra, por atos isolados de execução, mas pela omissão no dever de estruturar e monitorar os processos.

A jurisprudência do TCU (e, crescentemente, dos TCEs e TCMs) tem adotado a teoria do erro grosseiro (art. 28 da LINDB) associada à falta de governança. Considera-se erro grosseiro a conduta do gestor que, diante de um risco conhecido e previsível, omite-se em adotar as medidas de controle interno e gestão de riscos exigidas pela legislação (ex: ausência de planejamento anual de contratações, inércia na estruturação do controle interno, nomeação de pregoeiros sem qualificação técnica).

Nesse contexto, a atuação do Ministério Público de Contas (MPC) tem sido incisiva, requerendo a responsabilização de gestores que negligenciam o dever de implementar as políticas de governança exigidas por normativos, como o Decreto nº 9.203/2017 e a Lei nº 14.133/2021.

Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público

Para os profissionais que atuam direta ou indiretamente com o controle externo, a compreensão da governança como elemento central da avaliação dos TCs exige a adoção de estratégias preventivas e proativas:

1. Mapeamento e Gestão de Riscos: A defesa de gestores ou a atuação consultiva deve priorizar a comprovação de que as decisões foram tomadas com base em análises de risco documentadas. A ausência de matriz de riscos em contratações complexas ou em políticas públicas de grande impacto é, atualmente, um dos principais alvos de apontamentos pelos TCs.
2. Documentação do Processo Decisório: A aplicação dos arts. 20 e 22 da LINDB depende da demonstração das dificuldades enfrentadas pelo gestor e das alternativas consideradas. É essencial que os processos administrativos contenham memorandos, estudos técnicos e pareceres que explicitem os fundamentos da decisão, as opções descartadas e os riscos assumidos.
3. Fortalecimento do Controle Interno: O controle interno não deve atuar apenas na conformidade a posteriori, mas como um parceiro da governança, avaliando a eficácia da gestão de riscos e propondo melhorias nos processos. Os TCs avaliam rotineiramente a estrutura, a independência e a atuação efetiva dos órgãos de controle interno.
4. Atenção aos Referenciais dos TCs: Os profissionais devem acompanhar os referenciais de governança publicados pelos Tribunais de Contas (manuais, guias, acórdãos paradigmáticos). A conformidade com esses referenciais é um indicativo forte de boa governança e facilita a defesa do ente público em caso de questionamentos.
5. Capacitação Contínua: A exigência de governança impõe a necessidade de qualificação técnica dos servidores envolvidos nas áreas de licitações, planejamento e controle. A Lei nº 14.133/2021 (art. 7º) estabelece requisitos de qualificação para os agentes públicos. A inércia do gestor em promover essa capacitação pode ser considerada falha de governança.

Conclusão

A consolidação da governança pública como vetor essencial do controle externo representa uma evolução paradigmática na atuação dos Tribunais de Contas. A transição de um modelo puramente sancionatório, focado no erro pontual, para um modelo indutor e sistêmico, que avalia a capacidade da administração de gerar resultados com integridade e transparência, exige uma adaptação profunda dos profissionais do setor público. A compreensão e a aplicação prática dos princípios de governança, consubstanciados na gestão de riscos, no planejamento estruturado e no fortalecimento dos controles internos, não são apenas obrigações legais impostas por normativas recentes como a Lei nº 14.133/2021, mas sim ferramentas indispensáveis para a defesa da gestão, a mitigação de responsabilidades (à luz da LINDB) e, em última análise, para a entrega de políticas públicas mais eficientes à sociedade brasileira.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.