Prestação de Contas: Débito e Ressarcimento

A prestação de contas é um pilar fundamental da administração pública, consubstanciando o dever de todo aquele que gere recursos públicos de demonstrar a regular e eficiente aplicação desses valores. No âmbito dos Tribunais de Contas (TCs), o processo de prestação de contas pode culminar em diversas decisões, sendo a imputação de débito e a determinação de ressarcimento ao erário duas das mais relevantes e, muitas vezes, complexas. Este artigo destina-se a analisar pormenorizadamente esses institutos, oferecendo um guia prático para profissionais do setor público, como defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores, com base na legislação atualizada (até 2026), jurisprudência e normativas pertinentes.

Compreendendo a Prestação de Contas

A obrigatoriedade da prestação de contas decorre do princípio republicano e encontra guarida expressa no artigo 70, parágrafo único, da Constituição Federal de 1988: "Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária".

Os Tribunais de Contas, exercendo o controle externo, são os órgãos competentes para julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos (artigo 71, inciso II, da CF/88). O processo de prestação de contas busca aferir a legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas.

Débito: Conceito e Imputação

O débito, no contexto do controle externo, configura-se como a quantificação pecuniária do dano causado ao erário por ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou por desfalque, desvio de dinheiros, bens ou valores públicos. A imputação de débito é a decisão do Tribunal de Contas que reconhece a existência do dano, identifica o responsável e fixa o montante a ser ressarcido.

A imputação de débito exige a conjugação de três elementos essenciais:

1. Dano ao erário: A comprovação inequívoca da lesão aos cofres públicos.
2. Conduta: A ação ou omissão do gestor ou responsável.
3. Nexo de causalidade: O liame entre a conduta e o dano provocado.

A ausência de qualquer um desses elementos inviabiliza a imputação de débito. É crucial destacar que a responsabilidade perante os Tribunais de Contas possui natureza subjetiva, exigindo a demonstração de dolo ou culpa (negligência, imprudência ou imperícia) na conduta do responsável. A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), com as alterações promovidas pela Lei nº 13.655/2018, reforçou essa necessidade, estabelecendo no artigo 28 que "o agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro".

Ressarcimento: A Reparação do Dano

O ressarcimento ao erário é a consequência lógica e necessária da imputação de débito. Trata-se da obrigação imposta ao responsável de devolver aos cofres públicos o valor correspondente ao dano causado, devidamente atualizado monetariamente e acrescido de juros de mora.

A imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992) é um tema de constante debate. O Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 852.475 (Tema 897 de Repercussão Geral), fixou a tese de que "são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa". No entanto, em relação aos processos de tomada de contas especial (TCE) no âmbito do Tribunal de Contas da União (TCU), o STF, no julgamento do RE 636.886 (Tema 899 de Repercussão Geral), decidiu que "é prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas". Essa decisão teve profundo impacto na atuação dos TCs, que precisaram adequar seus normativos internos para regulamentar a prescrição, como fez o TCU por meio da Resolução nº 344/2022.

A Tomada de Contas Especial (TCE)

A Tomada de Contas Especial é o instrumento processual utilizado pela administração pública e pelos Tribunais de Contas para apurar os fatos, identificar os responsáveis e quantificar o dano, visando o ressarcimento ao erário. A TCE é instaurada quando esgotadas as medidas administrativas internas sem a obtenção do ressarcimento.

A Instrução Normativa TCU nº 71/2012, alterada pela IN TCU nº 76/2016 e IN TCU nº 88/2020, estabelece normas para a instauração e organização da TCE. É fundamental observar os prazos e procedimentos previstos nessa normativa, bem como nos regimentos internos de cada Tribunal de Contas. A instauração da TCE deve ser precedida de apuração rigorosa, garantindo-se o contraditório e a ampla defesa ao responsável desde a fase interna.

Fase Interna e Externa da TCE

A TCE divide-se em duas fases distintas:

• Fase Interna: Ocorre no âmbito do órgão ou entidade onde os fatos ocorreram. Seu objetivo é a apuração preliminar, a quantificação do dano e a identificação dos responsáveis. A citação do responsável para apresentar defesa ou recolher o débito é um passo crucial nessa fase.
• Fase Externa: Inicia-se com a remessa do processo ao Tribunal de Contas. Nessa fase, o TC realiza a instrução processual, analisa as defesas apresentadas e profere a decisão final, que pode resultar no julgamento pela irregularidade das contas, imputação de débito e aplicação de multa.

Solidariedade no Débito

A solidariedade ocorre quando mais de uma pessoa concorre para o dano ao erário. O artigo 16, § 2º, da Lei Orgânica do TCU (Lei nº 8.443/1992) estabelece que o Tribunal, ao julgar irregulares as contas, fixará a responsabilidade solidária do agente público que praticou o ato irregular e do terceiro que, como contratante ou parte interessada na prática do mesmo ato, de qualquer modo haja concorrido para o cometimento do dano apurado.

A solidariedade não se presume; resulta da lei ou da vontade das partes (artigo 265 do Código Civil). No âmbito do controle externo, a solidariedade decorre da participação conjunta e determinante na conduta lesiva. É importante ressaltar que o pagamento integral do débito por um dos responsáveis solidários extingue a dívida para os demais, resguardado o direito de regresso.

Jurisprudência e Normativas Relevantes

A atuação dos Tribunais de Contas é fortemente balizada pela jurisprudência, especialmente do STF e do próprio TCU. Destacam-se:

• Súmula Vinculante 3 do STF: "Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão".
• Acórdão TCU nº 2781/2016 - Plenário: Trata da responsabilidade de pareceristas jurídicos. O TCU entende que a emissão de parecer jurídico não vinculante, desde que fundamentado e sem indícios de dolo ou erro grosseiro, não atrai a responsabilidade do parecerista.
• Resolução TCU nº 344/2022: Regulamenta a prescrição para o exercício das pretensões punitiva e de ressarcimento no âmbito do TCU, em consonância com a decisão do STF no RE 636.886 (Tema 899).
• Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos): Traz inovações importantes sobre responsabilização e controle, reforçando o papel das linhas de defesa e da gestão de riscos.

Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público

Para os profissionais que atuam na defesa, acusação ou julgamento de processos de prestação de contas e TCE, algumas orientações são fundamentais:

1. Foco no Nexo de Causalidade: A defesa deve concentrar-se em demonstrar a ausência de nexo de causalidade entre a conduta do gestor e o dano alegado. Se o dano ocorreu por fatores externos e imprevisíveis, a imputação de débito pode ser afastada.
2. Análise da Conduta (Dolo ou Erro Grosseiro): É crucial analisar se a conduta do gestor se enquadra nos conceitos de dolo ou erro grosseiro (artigo 28 da LINDB). Decisões tomadas com base em interpretações razoáveis da lei, ainda que posteriormente consideradas equivocadas, não devem ensejar responsabilização.
3. Observância do Contraditório e Ampla Defesa: Garantir o pleno exercício do contraditório e da ampla defesa desde a fase interna da TCE é essencial para a validade do processo. A nulidade por cerceamento de defesa é um argumento frequente e eficaz.
4. Atenção à Prescrição: Verificar a ocorrência da prescrição da pretensão de ressarcimento (Tema 899 do STF e Resolução TCU nº 344/2022) é um passo obrigatório. A prescrição intercorrente, em especial, deve ser analisada com cuidado, verificando-se os marcos interruptivos.
5. Qualidade das Provas: A quantificação do dano deve ser baseada em provas robustas e cálculos precisos. Laudos periciais e auditorias bem fundamentadas são cruciais tanto para a acusação quanto para a defesa.
6. Desconsideração da Personalidade Jurídica: Em casos de fraude ou abuso de direito, os Tribunais de Contas têm admitido a desconsideração da personalidade jurídica para alcançar o patrimônio dos sócios e administradores (Acórdão TCU nº 1.341/2019 - Plenário).

Conclusão

A prestação de contas, a imputação de débito e o ressarcimento ao erário são temas complexos que exigem dos profissionais do setor público profundo conhecimento técnico e atualização constante. A evolução jurisprudencial, especialmente no que tange à prescrição e à necessidade de comprovação de dolo ou erro grosseiro, impõe uma atuação mais criteriosa e fundamentada. Compreender as nuances da Tomada de Contas Especial, as regras de solidariedade e os precedentes dos Tribunais Superiores e de Contas é indispensável para garantir a efetividade do controle externo, a correta aplicação dos recursos públicos e a justa responsabilização dos gestores, preservando-se, sempre, as garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa. A busca por um equilíbrio entre a proteção do erário e a segurança jurídica na atuação dos administradores públicos continua sendo o grande desafio na seara do controle externo.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.