Promotor: Recomendação Ministerial

O Ministério Público (MP) exerce um papel fundamental na defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. Dentre os instrumentos de atuação extrajudicial à sua disposição, a Recomendação Ministerial desponta como um mecanismo poderoso para a efetivação de direitos e a correção de irregularidades, sem a necessidade de judicialização. Este artigo analisa a Recomendação Ministerial, abordando sua natureza jurídica, fundamentos legais, procedimentos, e importância prática para os profissionais do setor público.

Natureza Jurídica e Finalidade

A Recomendação Ministerial é um ato administrativo expedido pelo Ministério Público, com o objetivo de orientar órgãos públicos, entidades privadas que prestem serviços de relevância pública, ou particulares, a adotarem medidas necessárias para a adequação de suas condutas à lei. Trata-se de um instrumento preventivo e corretivo, que busca evitar a instauração de procedimentos mais complexos, como ações civis públicas ou inquéritos civis, promovendo a resolução extrajudicial de conflitos.

A Recomendação não possui caráter sancionatório ou coercitivo imediato. O seu descumprimento, por si só, não configura infração penal ou improbidade administrativa. No entanto, o não acatamento injustificado da Recomendação pode ensejar a adoção de medidas judiciais ou extrajudiciais cabíveis por parte do Ministério Público, como a propositura de Ação Civil Pública (ACP) ou a instauração de procedimento investigatório.

A finalidade primordial da Recomendação é a persuasão racional, buscando convencer o destinatário da necessidade de ajustar sua conduta à ordem jurídica, demonstrando os fundamentos legais e fáticos que justificam a medida recomendada.

Fundamentação Legal

A Recomendação Ministerial encontra amparo legal em diversos diplomas normativos. O artigo 129, inciso VI, da Constituição Federal de 1988 (CF/88), estabelece como função institucional do Ministério Público a expedição de notificações nos procedimentos administrativos de sua competência, requisitando informações e documentos para instruí-los. A Recomendação, como ato administrativo expedido no âmbito desses procedimentos, encontra guarida nesse dispositivo constitucional.

A Lei Complementar nº 75/1993 (Lei Orgânica do Ministério Público da União) e a Lei nº 8.625/1993 (Lei Orgânica Nacional do Ministério Público) também conferem ao MP a prerrogativa de expedir recomendações. O artigo 6º, inciso XX, da Lei Complementar nº 75/1993, estabelece que compete ao Ministério Público da União expedir recomendações, visando à melhoria dos serviços públicos e de relevância pública, bem como ao respeito, aos interesses, direitos e bens cuja defesa lhe caiba promover. A Lei nº 8.625/1993, em seu artigo 27, parágrafo único, inciso IV, dispõe de forma semelhante.

A Resolução nº 164/2017 do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) regulamenta a expedição de recomendações pelo Ministério Público, estabelecendo diretrizes e procedimentos para sua elaboração e acompanhamento.

Procedimento para Expedição

A expedição de uma Recomendação Ministerial requer a observância de procedimentos específicos, garantindo a sua legalidade, transparência e efetividade. A Resolução nº 164/2017 do CNMP estabelece as diretrizes para a elaboração e expedição de recomendações, que podem ser resumidas nas seguintes etapas:

1. Instauração de Procedimento: A Recomendação deve ser expedida no âmbito de um procedimento administrativo instaurado pelo Ministério Público, como um Inquérito Civil, um Procedimento Preparatório, ou um Procedimento Administrativo de Acompanhamento.
2. Apuração dos Fatos: O MP deve realizar as diligências necessárias para apurar os fatos que justificam a expedição da Recomendação, reunindo elementos de prova que demonstrem a irregularidade ou a necessidade de adequação da conduta.
3. Elaboração da Recomendação: A Recomendação deve ser redigida de forma clara, objetiva e fundamentada, contendo.

• Identificação do destinatário: Órgão, entidade ou particular a quem a Recomendação é dirigida.
• Fundamentação fática e jurídica: Descrição dos fatos apurados e indicação dos dispositivos legais que fundamentam a medida recomendada.
• Medidas recomendadas: Descrição clara e precisa das medidas que o destinatário deve adotar para adequar sua conduta à lei.
• Prazo para resposta: Fixação de prazo razoável para que o destinatário informe sobre o acatamento ou não da Recomendação, apresentando, em caso de recusa, as justificativas pertinentes.

4. Notificação do Destinatário: O destinatário deve ser notificado da Recomendação, mediante entrega de cópia do documento, com aviso de recebimento.
5. Acompanhamento: O MP deve acompanhar o cumprimento da Recomendação, verificando se as medidas recomendadas foram adotadas no prazo estipulado.

Jurisprudência e Normativas

A jurisprudência dos tribunais superiores tem reconhecido a validade e a importância da Recomendação Ministerial como instrumento de atuação extrajudicial do Ministério Público. O Superior Tribunal de Justiça (STJ), por exemplo, já decidiu que a Recomendação é um ato administrativo legítimo, que visa orientar a Administração Pública na observância da legalidade, não configurando, por si só, ato coator passível de mandado de segurança (RMS 54.553/MG, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 19/12/2017).

O Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) tem editado resoluções e enunciados para orientar a atuação dos membros do MP na expedição de recomendações. A Resolução nº 164/2017, já mencionada, é o principal instrumento normativo sobre o tema. Além disso, o CNMP tem incentivado a utilização de recomendações como forma de promover a resolução extrajudicial de conflitos e a efetivação de direitos, em consonância com o princípio da eficiência da Administração Pública.

Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público

A Recomendação Ministerial é um instrumento relevante para os profissionais do setor público, tanto para os membros do Ministério Público, que a expedem, quanto para os gestores públicos e demais destinatários, que devem analisá-la e respondê-la.

Para os Membros do Ministério Público:

• Fundamentação Sólida: A Recomendação deve estar embasada em elementos fáticos e jurídicos robustos, demonstrando a necessidade e a adequação da medida recomendada. A fundamentação clara e precisa aumenta a probabilidade de acatamento da Recomendação.
• Diálogo e Persuasão: A Recomendação deve ser encarada como um instrumento de diálogo e persuasão, buscando convencer o destinatário da necessidade de adequar sua conduta à lei. A linguagem deve ser clara, respeitosa e objetiva, evitando tons impositivos ou ameaçadores.
• Proporcionalidade e Razoabilidade: As medidas recomendadas devem ser proporcionais à irregularidade apurada e razoáveis em relação à capacidade do destinatário de cumpri-las. A exigência de medidas impossíveis ou excessivamente onerosas pode inviabilizar o acatamento da Recomendação.
• Acompanhamento Rigoroso: O MP deve acompanhar de perto o cumprimento da Recomendação, exigindo informações periódicas do destinatário e realizando diligências para verificar a efetivação das medidas recomendadas. O descumprimento injustificado deve ser analisado com rigor, ensejando a adoção de medidas judiciais ou extrajudiciais cabíveis.

Para os Gestores Públicos e Demais Destinatários:

• Análise Cuidadosa: A Recomendação deve ser analisada com atenção, verificando-se a procedência dos fatos apurados e a fundamentação jurídica da medida recomendada. É importante consultar a assessoria jurídica do órgão ou entidade para avaliar as implicações legais da Recomendação.
• Resposta Tempestiva e Fundamentada: O destinatário deve responder à Recomendação no prazo estipulado, informando sobre o acatamento ou não das medidas recomendadas. Em caso de recusa, a resposta deve ser devidamente fundamentada, apresentando as razões fáticas e jurídicas que justificam a não adoção das medidas recomendadas.
• Busca por Soluções Consensuais: Caso o destinatário discorde de alguns pontos da Recomendação, é possível buscar o diálogo com o Ministério Público para tentar chegar a uma solução consensual, adequando as medidas recomendadas à realidade do órgão ou entidade. A resolução extrajudicial do conflito é, na maioria das vezes, a opção mais eficiente e vantajosa para ambas as partes.
• Adoção de Medidas Corretivas: Se a Recomendação for acatada, o destinatário deve adotar as medidas corretivas de forma célere e eficaz, comprovando ao Ministério Público o cumprimento da Recomendação. A adoção proativa de medidas corretivas demonstra o compromisso do gestor público com a legalidade e a boa administração.

Conclusão

A Recomendação Ministerial se consolida como um instrumento estratégico na atuação do Ministério Público, propiciando a resolução extrajudicial de conflitos e a efetivação de direitos de forma célere e eficaz. A sua utilização adequada, pautada no diálogo, na persuasão e na fundamentação jurídica, contribui para a melhoria dos serviços públicos e para a consolidação do Estado Democrático de Direito. A compreensão de sua natureza, fundamentos e procedimentos é essencial para os profissionais do setor público, garantindo a sua efetividade e o fortalecimento das instituições democráticas.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.