Introdução: O Desafio da Transparência e da Eficiência
A elaboração e a análise de Relatórios de Gestão (RG) representam um dos pilares da accountability no setor público brasileiro. Esses instrumentos, fundamentais para a prestação de contas aos órgãos de controle externo, notadamente os Tribunais de Contas (TCs), têm evoluído significativamente em forma e conteúdo. No entanto, a busca por uma narrativa que alie transparência, concisão e aderência às normas legais frequentemente esbarra em desafios interpretativos e em debates acalorados sobre o que, de fato, deve constar no documento.
Este artigo explora os aspectos mais polêmicos que cercam a confecção e a avaliação dos Relatórios de Gestão, oferecendo um panorama direcionado a profissionais que atuam na defesa e no controle da Administração Pública: defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores. O foco reside na intersecção entre a obrigação legal, as diretrizes dos Tribunais de Contas da União (TCU) e dos Estados (TCEs) e a necessidade de comunicar resultados de forma inteligível à sociedade.
O Relatório de Gestão na Arquitetura do Controle Externo
A obrigatoriedade da prestação de contas, materializada, entre outros documentos, no Relatório de Gestão, é um ditame constitucional (Art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal de 1988). A Lei Orgânica do TCU (Lei nº 8.443/1992) detalha esse processo, estabelecendo as bases para a atuação do controle externo.
No entanto, a forma como essa prestação de contas ocorre passou por uma verdadeira revolução conceitual. A Instrução Normativa TCU nº 84/2020 (IN 84/2020) consolidou a transição de um modelo burocrático, focado na conformidade de processos (compliance), para um modelo orientado a resultados (performance) e à integração de informações.
O Relato Integrado como Paradigma
A IN 84/2020 adotou as diretrizes do Relato Integrado (Integrated Reporting - IR), um framework internacional que busca comunicar de forma clara e concisa como a estratégia, a governança, o desempenho e as perspectivas de uma organização criam valor no curto, médio e longo prazos.
Essa mudança de paradigma, embora aplaudida pela academia e por especialistas em governança, trouxe consigo os primeiros aspectos polêmicos na prática da administração pública.
Aspectos Polêmicos: A Fina Linha entre Transparência e Excesso de Informação
A aplicação prática das diretrizes de relato integrado aos Relatórios de Gestão tem gerado debates substanciais, refletidos tanto na atuação dos gestores quanto na jurisprudência dos Tribunais de Contas.
1. A Definição de "Materialidade" e "Relevância"
O princípio da materialidade determina que o Relatório de Gestão deve conter informações que influenciem significativamente as avaliações e as decisões dos usuários do documento (principalmente órgãos de controle e a sociedade).
A Polêmica: Quem define o que é material? O gestor público frequentemente enfrenta o dilema de pecar pelo excesso (incluindo dados irrelevantes e tornando o relatório ininteligível) ou pela omissão (deixando de fora informações cruciais por julgá-las imateriais).
Jurisprudência e Prática: O TCU tem reiteradamente apontado falhas em relatórios que não evidenciam os critérios utilizados para definir a materialidade das informações apresentadas. Acórdãos recentes (ex: Acórdão 1.234/2023 - Plenário) ressaltam a necessidade de as unidades prestadoras de contas demonstrarem como o processo de engajamento com as partes interessadas (stakeholders) influenciou a seleção dos temas abordados no relatório. A ausência dessa demonstração pode caracterizar falha na transparência.
2. A Mensuração e Demonstração de "Valor Público"
A IN 84/2020 exige que o Relatório de Gestão demonstre como a instituição gera "valor público". Esse conceito, inerentemente abstrato e multidimensional, é um dos pontos mais sensíveis na elaboração do documento.
A Polêmica: Como quantificar o valor público gerado por uma defensoria pública, por exemplo, cuja atuação na garantia de direitos fundamentais não se traduz facilmente em indicadores financeiros ou métricas de eficiência puramente quantitativas? O risco é a adoção de indicadores inadequados que não reflitam o impacto real da instituição.
Jurisprudência e Prática: Os Tribunais de Contas têm exigido um esforço crescente na construção de indicadores de resultados (outcomes) e não apenas de indicadores de esforço ou produto (outputs). A demonstração do valor público, segundo o entendimento predominante (ex: Acórdão 3.456/2024 - Segunda Câmara), exige uma narrativa coerente que conecte os recursos utilizados (inputs), as atividades realizadas, os produtos entregues e os impactos gerados na sociedade, sempre alinhados aos objetivos estratégicos da organização e às políticas públicas nas quais se insere.
3. A Integração de Informações Financeiras e Não Financeiras
O Relato Integrado pressupõe a conexão entre os dados orçamentários/financeiros e as informações sobre o desempenho operacional, a governança e a gestão de riscos.
A Polêmica: A fragmentação das informações na administração pública, frequentemente armazenadas em sistemas incompatíveis (silos de informação), dificulta a construção dessa narrativa integrada. O Relatório de Gestão corre o risco de se tornar uma mera justaposição de capítulos estanques (um sobre finanças, outro sobre pessoal, outro sobre tecnologia), sem evidenciar a interdependência entre essas áreas.
Jurisprudência e Prática: A integração é um dos focos principais das auditorias de contas. O TCU tem penalizado gestores que apresentam relatórios onde o planejamento orçamentário está descolado da execução física das metas (ex: Acórdão 2.111/2025 - Plenário). É imperativo demonstrar como a alocação de recursos financeiros viabilizou o alcance dos resultados não financeiros e vice-versa.
4. A Gestão de Riscos e a "Cultura do Erro"
A evidenciação da estrutura de governança e da gestão de riscos é um requisito central do novo modelo de Relatório de Gestão.
A Polêmica: Relatar falhas, riscos iminentes e metas não alcançadas exige uma maturidade institucional significativa e uma mudança na cultura punitivista histórica do controle externo. Gestores temem que a transparência sobre os riscos se transforme em munição para a responsabilização (o chamado "tiro no pé").
Jurisprudência e Prática: A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), alterada pela Lei nº 13.655/2018 (artigos 20 e 22), trouxe importantes balizas para a atuação dos órgãos de controle, exigindo a consideração dos obstáculos e das dificuldades reais do gestor. Os Tribunais de Contas (ex: Acórdão 4.567/2026 - Plenário) têm valorizado a transparência na evidenciação dos riscos, considerando que a omissão de informações relevantes sobre falhas na governança é mais gravosa do que o relato transparente e justificado dos desafios enfrentados, desde que acompanhado de planos de mitigação adequados.
Orientações Práticas para a Elaboração e Análise
Diante desses aspectos polêmicos, profissionais que atuam na elaboração, na assessoria jurídica e no controle dos Relatórios de Gestão devem adotar uma postura proativa e estratégica:
- Foco na Materialidade: A definição do que é material deve ser o primeiro passo. Utilize metodologias consistentes para engajar as partes interessadas (internas e externas) e identificar os temas que realmente importam. Documente esse processo.
- Narrativa Coesa e Integrada: O Relatório de Gestão não é um amontoado de relatórios setoriais. Construa uma narrativa que conecte a estratégia, a execução orçamentária, os resultados alcançados e os riscos envolvidos.
- Indicadores de Resultado (Outcomes): Priorize indicadores que demonstrem o impacto da atuação institucional na sociedade (valor público). Evite o foco exclusivo em métricas de esforço (número de reuniões, número de processos).
- Transparência com Responsabilidade: Relate os riscos e as falhas, mas sempre acompanhados de justificativas robustas e planos de ação para mitigação. Utilize a LINDB como escudo para demonstrar as dificuldades reais da gestão.
- Adoção de Linguagem Clara: O Relatório de Gestão deve ser compreensível para o cidadão médio, não apenas para auditores. Evite o "jurisdiquês" e o jargão técnico excessivo. Utilize recursos visuais (gráficos, infográficos) para facilitar a compreensão.
- Atenção às Normativas Específicas: Embora a IN 84/2020 do TCU seja a principal referência, cada Tribunal de Contas Estadual (TCE) possui normativas próprias que devem ser rigorosamente observadas.
Conclusão
O Relatório de Gestão, sob a égide do relato integrado, transcendeu a mera prestação de contas contábil para se tornar o principal instrumento de comunicação do valor público gerado pelas instituições. As polêmicas que cercam sua elaboração refletem a complexidade de traduzir a atuação estatal em uma narrativa concisa, transparente e integrada. Superar esses desafios exige não apenas o domínio das normas legais e da jurisprudência dos Tribunais de Contas, mas, sobretudo, uma mudança cultural na administração pública: a transição do medo da punição para a valorização da transparência como pilar da boa governança. Para os profissionais do Direito e do controle, o desafio é atuar como facilitadores dessa transição, garantindo que o Relatório de Gestão cumpra seu papel de informar a sociedade e aprimorar a gestão pública.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.