Relatório de Gestão: na Prática Forense

A elaboração do Relatório de Gestão (RG) constitui um pilar fundamental da governança pública e da accountability, assumindo um papel de extrema relevância na prestação de contas dos órgãos e entidades da Administração Pública. No entanto, sua utilidade transcende o mero cumprimento de uma obrigação legal, projetando-se como um instrumento de inestimável valor na prática forense, especialmente em processos de controle externo conduzidos pelos Tribunais de Contas. Este artigo, direcionado a profissionais do setor público – incluindo defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores –, explora a interface entre o Relatório de Gestão e a atuação contenciosa, fornecendo orientações práticas e analisando a legislação e jurisprudência pertinentes.

O Relatório de Gestão: Conceito, Base Legal e Evolução Normativa

O Relatório de Gestão é um documento elaborado anualmente pelos responsáveis pelas unidades jurisdicionadas (UJs), destinado a apresentar ao Tribunal de Contas respectivo (TCU, TCEs ou TCMs) os resultados alcançados, os recursos utilizados e a regularidade dos atos de gestão praticados no exercício. A Constituição Federal, em seu art. 70, caput e parágrafo único, estabelece o dever de prestar contas de qualquer pessoa física ou jurídica que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos.

A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000), notadamente em seus arts. 48 a 59, reforça a transparência e a prestação de contas como princípios basilares da gestão fiscal responsável. Além disso, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de cada exercício e as normativas internas de cada Tribunal de Contas detalham o conteúdo e a forma de apresentação do RG.

Nos últimos anos, a regulamentação do Relatório de Gestão tem passado por uma evolução significativa. O TCU, por exemplo, por meio da Instrução Normativa (IN) nº 84/2020 (com as alterações promovidas pelas INs subsequentes, refletindo o cenário normativo até 2026), instituiu o modelo de Relato Integrado. Essa abordagem busca superar a mera apresentação de demonstrações financeiras, exigindo que o gestor articule as informações financeiras, orçamentárias, patrimoniais, operacionais e de sustentabilidade, demonstrando como a UJ cria valor público ao longo do tempo.

O Relato Integrado: Um Novo Paradigma

A adoção do Relato Integrado pelo TCU (e progressivamente por outros TCs) representa uma mudança de paradigma. O RG deixa de ser um documento estritamente contábil e burocrático para se tornar um instrumento de comunicação estratégica. Essa nova formatação exige que o gestor explique o contexto operacional, os riscos, as oportunidades, a estratégia, a governança e o desempenho da UJ. Para o profissional do direito que atua na prática forense, essa mudança implica a necessidade de uma análise mais holística e multidisciplinar do Relatório de Gestão.

O Relatório de Gestão como Prova na Prática Forense

Na esfera do controle externo, o Relatório de Gestão não é apenas o documento que inaugura o processo de prestação de contas; ele é a principal peça de defesa (ou de acusação, a depender da perspectiva) sobre a gestão do administrador público. A análise minuciosa do RG é, portanto, essencial para a atuação de procuradores de contas, auditores e, consequentemente, para a defesa técnica formulada por advogados e defensores públicos.

A Presunção de Legitimidade e a Fé Pública

As informações contidas no Relatório de Gestão, por serem produzidas por agentes públicos no exercício de suas funções, gozam de presunção relativa de veracidade e legitimidade (juris tantum). Isso significa que, em princípio, os dados apresentados são considerados verdadeiros até prova em contrário. No entanto, essa presunção não é absoluta. Cabe aos órgãos de controle (auditorias internas e Tribunais de Contas) verificar a consistência e a fidedignidade das informações, confrontando-as com outras evidências, como processos de licitação, contratos, notas fiscais, extratos bancários e relatórios de auditoria.

O Ônus da Prova no Controle Externo

No âmbito dos Tribunais de Contas, vigora o princípio da inversão do ônus da prova em desfavor do gestor público. O entendimento pacificado (Súmula TCU nº 162/1992 e reiterada jurisprudência) é o de que cabe ao administrador o ônus de comprovar a boa e regular aplicação dos recursos públicos. O Relatório de Gestão é o veículo primário para essa comprovação. Se o RG for omisso, inconsistente ou se os documentos comprobatórios não sustentarem as afirmações nele contidas, o gestor poderá ser responsabilizado, sujeitando-se a sanções como multa, imputação de débito e inabilitação para o exercício de cargo em comissão.

A jurisprudência do TCU é farta em decisões que ressaltam a importância da comprovação idônea. Por exemplo, no Acórdão 2.456/2018-Plenário, o Tribunal assentou que "a mera apresentação de documentos, sem a comprovação do nexo de causalidade entre os recursos repassados e as despesas realizadas, não é suficiente para atestar a regularidade da gestão".

Orientações Práticas para a Atuação Forense

A análise e a utilização do Relatório de Gestão na prática forense exigem rigor técnico e atenção a detalhes. Abaixo, destacamos algumas orientações práticas para os profissionais que atuam em processos de controle externo.

Para Auditores e Procuradores de Contas (A Acusação)

1. Análise de Conformidade e Desempenho: A análise do RG não deve se limitar à conformidade legal (checklist). É fundamental avaliar o desempenho da gestão: os objetivos foram alcançados? Os recursos foram aplicados de forma econômica, eficiente e eficaz? A adoção do Relato Integrado facilita essa avaliação, pois o gestor é obrigado a demonstrar os resultados (outcomes) de suas ações.
2. Triangulação de Dados: As informações do RG devem ser cruzadas com outras fontes de dados (sistemas governamentais, portais de transparência, denúncias, relatórios de controle interno). A identificação de divergências ou omissões é um indício de irregularidade.
3. Foco na Materialidade e no Risco: A auditoria deve priorizar as áreas de maior materialidade (volume de recursos) e risco (probabilidade de ocorrência de irregularidades). O próprio RG, ao apresentar a gestão de riscos da UJ, pode direcionar o trabalho da auditoria.

Para Defensores e Advogados (A Defesa)

1. A Construção da Narrativa: O Relatório de Gestão é a oportunidade de o gestor contar a sua história. A defesa técnica deve orientar o gestor a elaborar um RG claro, consistente e fundamentado em evidências. Um RG bem estruturado, que explique as dificuldades enfrentadas, as decisões tomadas e os resultados alcançados, pode afastar a presunção de má-fé ou dolo.
2. Atenção ao Nexo de Causalidade: A principal causa de rejeição de contas é a ausência de comprovação do nexo de causalidade entre os recursos recebidos e as despesas realizadas. A defesa deve garantir que o RG e os documentos anexos (extratos bancários, notas fiscais, relatórios de execução) demonstrem, de forma inequívoca, que o dinheiro público foi utilizado para a finalidade a que se destinava.
3. Utilização da LINDB (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro): As alterações promovidas na LINDB pela Lei nº 13.655/2018 trouxeram importantes inovações para o direito administrativo sancionador. O art. 22, por exemplo, estabelece que "na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo". A defesa deve utilizar o Relatório de Gestão para demonstrar esses "obstáculos e dificuldades reais" (ex: contingenciamento de recursos, crises sanitárias, atrasos de fornecedores), buscando a incidência da LINDB para atenuar ou afastar a responsabilização do gestor. O TCU tem aplicado a LINDB em seus julgados (ex: Acórdão 1.628/2018-Plenário), reconhecendo que a responsabilização deve considerar o contexto em que a decisão foi tomada.

O Papel do Juiz e do Conselheiro/Ministro

Para os julgadores, o Relatório de Gestão é a peça central para a formação de convicção. A análise deve ser equilibrada, considerando tanto as irregularidades apontadas pela auditoria quanto os argumentos de defesa apresentados pelo gestor (e corroborados pelo RG e pela LINDB). A decisão deve ser fundamentada nas provas constantes dos autos, buscando a verdade material e a justa aplicação da lei.

A Importância da Transparência e do Controle Social

O Relatório de Gestão não é um documento restrito aos órgãos de controle; ele é um instrumento de transparência e controle social. A Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011) garante o direito de qualquer cidadão de acessar as informações públicas. A disponibilização do RG na internet (em formato aberto e acessível) permite que a sociedade acompanhe a aplicação dos recursos públicos e exerça o controle sobre a gestão.

Na prática forense, a atuação do controle social pode gerar denúncias e representações perante os Tribunais de Contas. O profissional do direito deve estar atento a essas manifestações da sociedade civil, que podem fornecer elementos importantes para a apuração de irregularidades.

Conclusão

O Relatório de Gestão consolida-se como um instrumento de governança e accountability de extrema relevância na Administração Pública. Na prática forense, especialmente nos processos de controle externo, o RG assume o papel de peça fundamental para a comprovação da regularidade da gestão e para a responsabilização do administrador público. A adoção do Relato Integrado e as inovações trazidas pela LINDB exigem dos profissionais do setor público (auditores, procuradores, defensores e julgadores) uma análise mais sofisticada e contextualizada do Relatório de Gestão. A compreensão aprofundada desse instrumento, aliada ao rigor técnico e à atenção à jurisprudência, é essencial para o aprimoramento do controle da Administração Pública e para a garantia da boa e regular aplicação dos recursos públicos.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.