A atuação resolutiva do Ministério Público tem se consolidado como um pilar fundamental na defesa dos interesses difusos e coletivos. Nesse cenário, o Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) e o Compromisso de Ajustamento despontam como instrumentos de extrema relevância, permitindo a solução consensual de conflitos e a adequação de condutas irregulares à ordem jurídica, de forma célere e eficaz. A compreensão aprofundada de seus contornos jurídicos, aliada à análise da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ), é essencial para os profissionais do setor público que atuam na defesa da probidade administrativa, do meio ambiente, do consumidor e de outros direitos transindividuais.
O Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) e o Compromisso de Ajustamento: Conceitos e Natureza Jurídica
O TAC, previsto no artigo 5º, § 6º, da Lei da Ação Civil Pública (Lei nº 7.347/85), é um instrumento extrajudicial que visa à adequação de condutas irregulares às exigências legais. Trata-se de um acordo celebrado entre o Ministério Público (ou outro órgão legitimado) e o causador do dano ou responsável pela irregularidade, no qual este último assume o compromisso de cessar a conduta ilícita, reparar os danos causados e, se for o caso, pagar multas ou indenizações.
A natureza jurídica do TAC é tema de debate doutrinário, mas a corrente majoritária o classifica como um negócio jurídico de direito público, com características de contrato administrativo. O STJ, por sua vez, tem reconhecido a natureza de título executivo extrajudicial do TAC, conferindo-lhe força executiva imediata, sem a necessidade de prévia ação de conhecimento.
O Compromisso de Ajustamento, por sua vez, é um instituto semelhante ao TAC, previsto em legislações específicas, como o Código de Defesa do Consumidor (Lei nº 8.078/90) e o Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei nº 8.069/90). Em essência, ambos os instrumentos possuem a mesma finalidade: a solução consensual de conflitos e a adequação de condutas à lei.
Fundamentação Legal e Normativas Relevantes
A base legal do TAC encontra-se no artigo 5º, § 6º, da Lei da Ação Civil Pública (Lei nº 7.347/85), que dispõe: "Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial".
Além da Lei da Ação Civil Pública, outras legislações preveem a possibilidade de celebração de compromissos de ajustamento, como:
- Código de Defesa do Consumidor (Lei nº 8.078/90): Artigo 113.
- Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei nº 8.069/90): Artigo 211.
- Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92): Artigo 17-B, incluído pela Lei nº 14.230/2021, que prevê o Acordo de Não Persecução Civil (ANPC), instrumento com características semelhantes ao TAC.
- Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei nº 4.657/42): Artigos 26 e 27, que estabelecem diretrizes para a atuação administrativa, incentivando a consensualidade e a busca por soluções proporcionais e eficientes.
No âmbito do Ministério Público, as Resoluções do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) regulamentam a celebração de TACs e Compromissos de Ajustamento, estabelecendo diretrizes e procedimentos a serem observados pelos membros da instituição. Destacam-se as Resoluções CNMP nº 118/2014 e nº 179/2017.
A Jurisprudência do STJ: Consolidação e Desafios
A jurisprudência do STJ tem sido fundamental para a consolidação e o aprimoramento do TAC e do Compromisso de Ajustamento. O Tribunal tem reconhecido a validade e a eficácia desses instrumentos, garantindo-lhes força executiva e estabelecendo parâmetros para sua celebração e cumprimento.
A Natureza de Título Executivo Extrajudicial
O STJ consolidou o entendimento de que o TAC possui natureza de título executivo extrajudicial, conforme previsto no artigo 5º, § 6º, da Lei da Ação Civil Pública. Isso significa que, em caso de descumprimento, o Ministério Público pode ajuizar diretamente a ação de execução, sem a necessidade de prévia ação de conhecimento para comprovar a existência do direito.
Nesse sentido, o STJ tem rechaçado a tese de que o TAC seria um mero contrato preliminar ou uma promessa de fato de terceiro. A jurisprudência do Tribunal é firme no sentido de que o TAC cria obrigações exigíveis e dotadas de força executiva.
A Possibilidade de Revisão do TAC
O STJ tem admitido a possibilidade de revisão do TAC em situações excepcionais, desde que presentes os requisitos da teoria da imprevisão (artigo 478 do Código Civil). A revisão do TAC deve ser requerida judicialmente e justificada por fatos supervenientes, imprevisíveis e extraordinários, que tornem o cumprimento da obrigação excessivamente oneroso para uma das partes.
A revisão do TAC não pode ser utilizada como subterfúgio para o descumprimento de obrigações assumidas voluntariamente. O STJ exige a comprovação rigorosa dos requisitos da teoria da imprevisão para autorizar a revisão do acordo.
A Multa Cominatória (Astreintes)
O STJ tem reconhecido a validade da estipulação de multa cominatória (astreintes) no TAC, com o objetivo de compelir o devedor ao cumprimento da obrigação. A multa cominatória não possui natureza indenizatória, mas sim coercitiva.
O STJ tem estabelecido parâmetros para a fixação da multa cominatória, exigindo que o valor seja proporcional e razoável, de modo a não configurar enriquecimento sem causa. A jurisprudência do Tribunal também admite a redução do valor da multa cominatória, mesmo de ofício, quando este se revelar excessivo.
A Legitimidade para Executar o TAC
O STJ tem reconhecido a legitimidade do Ministério Público para executar o TAC, mesmo quando o acordo foi celebrado por outro órgão legitimado. A jurisprudência do Tribunal entende que a legitimidade para executar o TAC é concorrente entre os órgãos legitimados para a ação civil pública.
O Acordo de Não Persecução Civil (ANPC)
A Lei nº 14.230/2021 introduziu o Acordo de Não Persecução Civil (ANPC) na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92), instrumento que guarda semelhanças com o TAC. O ANPC permite a solução consensual de ações de improbidade administrativa, mediante o cumprimento de obrigações pelo investigado ou réu.
A jurisprudência do STJ tem se debruçado sobre os requisitos e os limites do ANPC, estabelecendo parâmetros para sua celebração e controle judicial. O Tribunal tem reconhecido a possibilidade de celebração do ANPC mesmo após a prolação de sentença condenatória, desde que presentes os requisitos legais.
Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público
A celebração de TACs e Compromissos de Ajustamento exige cautela e rigor técnico por parte dos profissionais do setor público. Algumas orientações práticas são fundamentais para garantir a eficácia e a validade desses instrumentos:
- Investigação Prévia: A celebração do TAC deve ser precedida de investigação prévia (inquérito civil ou procedimento preparatório), para apurar os fatos e identificar os responsáveis pela irregularidade.
- Clareza e Precisão: As obrigações assumidas no TAC devem ser claras, precisas e exigíveis, evitando ambiguidades que dificultem o cumprimento e a execução do acordo.
- Proporcionalidade e Razoabilidade: As obrigações e as cominações estipuladas no TAC devem ser proporcionais e razoáveis, de modo a não configurar enriquecimento sem causa ou ônus excessivo para o devedor.
- Controle Judicial: A execução do TAC está sujeita ao controle judicial, devendo o juiz analisar a validade e a exigibilidade do título executivo.
- Transparência: A celebração do TAC deve ser transparente e pública, garantindo o acesso à informação e o controle social.
- Acompanhamento e Fiscalização: O Ministério Público (ou outro órgão legitimado) deve acompanhar e fiscalizar o cumprimento do TAC, adotando as medidas cabíveis em caso de descumprimento.
Conclusão
O TAC e o Compromisso de Ajustamento são instrumentos indispensáveis para a atuação resolutiva do Ministério Público e de outros órgãos legitimados. A jurisprudência do STJ tem consolidado a natureza de título executivo extrajudicial desses instrumentos, garantindo-lhes eficácia e estabelecendo parâmetros para sua celebração e controle judicial. A compreensão aprofundada de seus contornos jurídicos, aliada à observância das normativas relevantes e das orientações práticas, é fundamental para o sucesso da atuação do setor público na defesa dos interesses difusos e coletivos. O constante aprimoramento desses instrumentos, em sintonia com a evolução da jurisprudência e da legislação, é essencial para garantir a efetividade da justiça e a proteção dos direitos transindividuais.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.