A resolução consensual de conflitos tem ganhado cada vez mais espaço no Direito Público brasileiro, impulsionada pela necessidade de eficiência, economia processual e resultados práticos mais céleres. Nesse cenário, o Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), previsto no artigo 5º, § 6º, da Lei da Ação Civil Pública (Lei nº 7.347/1985), e o Compromisso de Ajustamento, instrumento similar utilizado por diversos órgãos de controle, consolidam-se como ferramentas essenciais para a atuação resolutiva do Ministério Público e de outras instituições.
No entanto, a utilização desses instrumentos não está isenta de desafios e controvérsias, especialmente quando submetidos ao crivo do Poder Judiciário ou de Tribunais de Contas. A visão dos tribunais sobre a validade, a eficácia e os limites do TAC e do Compromisso de Ajustamento é fundamental para orientar a atuação dos profissionais do setor público, garantindo a segurança jurídica e a efetividade das resoluções consensuais.
Este artigo explora a visão dos tribunais sobre o TAC e o Compromisso de Ajustamento, analisando a fundamentação legal, a jurisprudência relevante e as orientações práticas para a elaboração e a execução desses instrumentos.
A Natureza Jurídica e a Força Executiva
A natureza jurídica do TAC e do Compromisso de Ajustamento é tema de debate doutrinário, mas a jurisprudência pátria tem consolidado o entendimento de que se tratam de negócios jurídicos de direito público, com natureza de título executivo extrajudicial.
O artigo 5º, § 6º, da Lei nº 7.347/1985, estabelece que os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial. Essa previsão legal é o alicerce para a força executiva do TAC, permitindo que, em caso de descumprimento, o Ministério Público ou o órgão firmador promova a execução forçada das obrigações assumidas, dispensando a necessidade de prévia ação de conhecimento.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) corrobora esse entendimento, reconhecendo a natureza de título executivo extrajudicial do TAC e a possibilidade de sua execução direta. No entanto, os tribunais também ressaltam que a força executiva do TAC não é absoluta, estando sujeita ao controle de legalidade e à verificação da liquidez, certeza e exigibilidade das obrigações assumidas.
Limites e Possibilidades da Intervenção Judicial
Um dos pontos mais sensíveis na relação entre o TAC e o Poder Judiciário é a possibilidade de intervenção judicial na formação, na execução e na revisão do acordo. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) e do STJ tem estabelecido parâmetros para essa intervenção, buscando equilibrar a autonomia das partes e o controle de legalidade.
Em regra, os tribunais reconhecem a autonomia do Ministério Público e dos órgãos de controle para firmar o TAC, desde que observados os limites legais e constitucionais. A intervenção judicial, nesse contexto, deve ser excepcional, restrita a casos de flagrante ilegalidade, inconstitucionalidade ou violação aos princípios da administração pública.
A revisão judicial do TAC, por sua vez, é admitida em situações excepcionais, como a ocorrência de vícios de consentimento, alteração substancial das circunstâncias que justificaram a celebração do acordo (teoria da imprevisão) ou a demonstração de que o TAC se tornou excessivamente oneroso ou ineficaz para a proteção do interesse público.
O Controle pelos Tribunais de Contas
A relação entre o TAC e os Tribunais de Contas também é objeto de debate. O Tribunal de Contas da União (TCU) e os Tribunais de Contas dos Estados (TCEs) têm competência constitucional para fiscalizar a aplicação de recursos públicos e a legalidade dos atos administrativos, o que inclui a análise dos TACs firmados por órgãos públicos.
A jurisprudência do TCU tem consolidado o entendimento de que o Tribunal pode analisar a legalidade e a economicidade dos TACs, especialmente quando envolvem a assunção de obrigações financeiras por parte da administração pública. O TCU tem exigido que os TACs sejam precedidos de estudos técnicos que demonstrem a viabilidade das obrigações assumidas e a existência de dotação orçamentária suficiente.
Além disso, o TCU tem ressaltado que o TAC não pode ser utilizado como subterfúgio para burlar a exigência de licitação ou para criar obrigações que extrapolem a competência do órgão firmador. A análise do TCU, portanto, concentra-se na verificação da conformidade do TAC com os princípios da administração pública e com as normas de direito financeiro e orçamentário.
A Questão da Multa e das Cominações
A previsão de multas e outras cominações em caso de descumprimento do TAC é um elemento essencial para garantir a sua eficácia. A jurisprudência tem reconhecido a validade da fixação de multas (astreintes) no TAC, desde que o valor seja razoável e proporcional à gravidade da infração e à capacidade econômica do infrator.
Os tribunais têm admitido a possibilidade de revisão do valor da multa fixada no TAC, seja para reduzi-la, quando se revelar excessiva, seja para aumentá-la, quando se demonstrar ineficaz para compelir o cumprimento da obrigação. A revisão do valor da multa, no entanto, deve ser feita com cautela, evitando o esvaziamento da força coercitiva do instrumento.
Além da multa, o TAC pode prever outras cominações, como a obrigação de reparar o dano causado, a suspensão de atividades, a proibição de contratar com a administração pública, entre outras. A validade dessas cominações dependerá da sua compatibilidade com a natureza da infração e com os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.
Orientações Práticas para a Elaboração e Execução
A elaboração e a execução de um TAC ou Compromisso de Ajustamento exigem cautela e observância das normas legais e da jurisprudência dos tribunais. A seguir, apresentamos algumas orientações práticas para os profissionais do setor público:
- Fundamentação Legal e Fática: O TAC deve ser fundamentado em base legal sólida e em fatos devidamente apurados. A demonstração clara da infração ou da ameaça de lesão ao interesse público é essencial para justificar a celebração do acordo.
- Clareza e Precisão das Obrigações: As obrigações assumidas no TAC devem ser claras, precisas, líquidas e exigíveis. É fundamental evitar cláusulas genéricas ou ambíguas, que possam dificultar a execução do acordo.
- Proporcionalidade das Cominações: As multas e outras cominações previstas no TAC devem ser proporcionais à gravidade da infração e à capacidade econômica do infrator. A fixação de valores excessivos pode ensejar a revisão judicial do acordo.
- Acompanhamento e Fiscalização: A execução do TAC deve ser acompanhada e fiscalizada rigorosamente pelo órgão firmador. A inércia na fiscalização pode comprometer a eficácia do acordo e a proteção do interesse público.
- Diálogo Interinstitucional: A celebração de TACs que envolvam obrigações complexas ou que afetem a competência de outros órgãos deve ser precedida de diálogo interinstitucional. A articulação com os Tribunais de Contas e outros órgãos de controle pode evitar conflitos e garantir a validade do acordo.
Conclusão
O TAC e o Compromisso de Ajustamento são instrumentos fundamentais para a atuação resolutiva do Ministério Público e dos órgãos de controle. A visão dos tribunais sobre esses instrumentos, reconhecendo sua força executiva e estabelecendo limites para a intervenção judicial e o controle de legalidade, é essencial para garantir a segurança jurídica e a efetividade das resoluções consensuais. A observância das orientações práticas para a elaboração e a execução do TAC, alinhadas à jurisprudência consolidada, é crucial para o sucesso da atuação dos profissionais do setor público na defesa do interesse coletivo.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.