O repasse de recursos públicos por meio de convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres é uma prática corriqueira na Administração Pública brasileira. Essa sistemática de descentralização de recursos, no entanto, exige um rigoroso controle e fiscalização para garantir a correta aplicação dos valores e o alcance dos objetivos pactuados. Neste contexto, os Tribunais de Contas do Estado (TCEs) exercem um papel fundamental na fiscalização desses instrumentos, atuando como guardiões do erário e garantidores da transparência e da eficiência na gestão pública.
A fiscalização de convênios pelos TCEs não se limita a uma mera verificação formal da documentação, mas abrange uma análise abrangente e aprofundada de todo o ciclo de vida do convênio, desde a sua celebração até a prestação de contas final. Essa atuação exige dos profissionais do setor público um conhecimento aprofundado da legislação, da jurisprudência e das normativas que regem a matéria, a fim de assegurar a regularidade dos procedimentos e evitar a responsabilização por irregularidades.
Neste artigo, exploraremos a fundo a fiscalização de convênios pelos TCEs, abordando seus principais aspectos, desafios e orientações práticas para os profissionais que atuam na área.
A Base Legal da Fiscalização de Convênios
A atuação dos TCEs na fiscalização de convênios encontra amparo em um robusto arcabouço legal, que define suas competências e estabelece os parâmetros para a análise e o julgamento das contas.
A Constituição Federal e as Constituições Estaduais
A Constituição Federal (CF), em seu artigo 71, inciso VI, atribui aos Tribunais de Contas da União (TCU) a competência para "fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município". Essa competência é reproduzida, com as devidas adaptações, nas Constituições Estaduais, conferindo aos TCEs a prerrogativa de fiscalizar os recursos repassados pelos Estados aos Municípios e a outras entidades, públicas ou privadas.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)
A Lei Complementar nº 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. Em seu artigo 25, a LRF define as condições para a realização de transferências voluntárias, exigindo, entre outros requisitos, a comprovação da regularidade quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos, bem como a observância dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde.
A Lei de Licitações e Contratos Administrativos
A Lei nº 14.133/2021, que instituiu a nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, também traz disposições relevantes para a fiscalização de convênios. Em seu artigo 184, a lei estabelece que as contratações realizadas no âmbito de convênios devem observar os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, probidade administrativa, igualdade, planejamento, transparência, eficácia, segregação de funções, motivação, vinculação ao edital, julgamento objetivo, segurança jurídica, razoabilidade, competitividade, proporcionalidade, celeridade, economicidade e do desenvolvimento nacional sustentável.
A Lei de Improbidade Administrativa
A Lei nº 8.429/1992, que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional, também é um instrumento importante na fiscalização de convênios. A lei tipifica como ato de improbidade administrativa a liberação de recursos de parcerias firmadas pela administração pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou a influência, de qualquer forma, para a sua aplicação irregular.
O Ciclo de Fiscalização dos Convênios
A fiscalização de convênios pelos TCEs abrange todas as etapas do processo, desde a celebração até a prestação de contas final, dividindo-se em três fases principais.
1. Fiscalização Prévia
A fiscalização prévia, também conhecida como controle preventivo, ocorre antes da celebração do convênio ou da liberação dos recursos. Nessa fase, os TCEs analisam a regularidade da documentação, a viabilidade técnica e financeira do projeto, a adequação do plano de trabalho e o cumprimento dos requisitos legais para a transferência dos recursos.
2. Fiscalização Concomitante
A fiscalização concomitante, ou acompanhamento da execução, ocorre durante a vigência do convênio. Nessa fase, os TCEs monitoram a execução física e financeira do projeto, verificando se os recursos estão sendo aplicados de acordo com o plano de trabalho e se os objetivos estão sendo alcançados.
3. Fiscalização a Posteriori
A fiscalização a posteriori, ou análise da prestação de contas, ocorre após o término da vigência do convênio ou a conclusão do projeto. Nessa fase, os TCEs analisam a prestação de contas apresentada pelo convenente, verificando se os recursos foram aplicados de forma regular e eficiente e se os objetivos do convênio foram alcançados.
Principais Irregularidades na Execução de Convênios
A fiscalização dos TCEs tem revelado uma série de irregularidades na execução de convênios, que podem resultar na responsabilização dos agentes públicos e na devolução dos recursos aos cofres públicos. Entre as irregularidades mais comuns, destacam-se:
- Desvio de finalidade: Aplicação dos recursos em objeto diverso do pactuado no convênio.
- Superfaturamento: Pagamento de valores superiores aos praticados no mercado ou a execução de obras e serviços com preços incompatíveis com a realidade.
- Inexecução parcial ou total do objeto: Não cumprimento das metas e objetivos estabelecidos no plano de trabalho.
- Fraudes em licitações: Direcionamento de licitações, conluio entre empresas, superfaturamento e outras irregularidades na contratação de bens e serviços.
- Falta de comprovação de despesas: Ausência de documentos hábeis para comprovar a aplicação dos recursos.
- Atraso na prestação de contas: Descumprimento dos prazos estabelecidos para a apresentação da prestação de contas.
Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público
A fiscalização de convênios exige dos profissionais do setor público um conhecimento aprofundado da legislação, da jurisprudência e das normativas que regem a matéria. Para garantir a regularidade dos procedimentos e evitar a responsabilização por irregularidades, é fundamental:
- Conhecer a fundo a legislação e as normativas: É essencial dominar a CF, as Constituições Estaduais, a LRF, a Lei de Licitações e Contratos Administrativos, a Lei de Improbidade Administrativa e as normativas específicas do TCE da sua jurisdição.
- Acompanhar a jurisprudência dos Tribunais de Contas: A jurisprudência dos TCEs e do TCU é uma importante fonte de orientação para a atuação dos profissionais do setor público. É importante acompanhar as decisões dos tribunais sobre as principais questões relacionadas à fiscalização de convênios.
- Atuar de forma preventiva: A prevenção é a melhor forma de evitar irregularidades na execução de convênios. É importante atuar de forma proativa na análise da documentação, na elaboração do plano de trabalho e no acompanhamento da execução do projeto.
- Garantir a transparência e o acesso à informação: A transparência é um princípio fundamental na gestão pública. É importante garantir o acesso à informação sobre a execução dos convênios, disponibilizando os documentos e as informações relevantes para a sociedade.
- Promover a capacitação contínua: A legislação e as normativas sobre a fiscalização de convênios estão em constante evolução. É fundamental investir na capacitação contínua dos profissionais do setor público, por meio de cursos, seminários e outras atividades de formação.
Conclusão
A fiscalização de convênios pelos TCEs é um instrumento fundamental para garantir a correta aplicação dos recursos públicos e o alcance dos objetivos pactuados. Essa atuação exige dos profissionais do setor público um conhecimento aprofundado da legislação, da jurisprudência e das normativas que regem a matéria, bem como uma postura proativa e preventiva na gestão dos recursos públicos. A observância das orientações práticas apresentadas neste artigo pode contribuir para a melhoria da gestão dos convênios e para a prevenção de irregularidades, fortalecendo a transparência e a eficiência na Administração Pública.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.