Tomada de Contas Especial: na Prática Forense

O processo de Tomada de Contas Especial (TCE) se apresenta como um dos instrumentos mais contundentes do controle externo da Administração Pública, visando a apuração de fatos, a quantificação de danos ao erário e a identificação de responsáveis. Para o profissional do setor público, seja ele atuante na defesa, acusação ou no controle, a compreensão profunda da TCE, não apenas na sua teoria, mas em sua aplicação prática forense, é fundamental para o exercício de suas funções.

Este artigo se propõe a analisar a TCE sob a ótica da prática forense, abordando desde sua instauração até o julgamento pelo Tribunal de Contas, com foco nas nuances processuais, na jurisprudência consolidada e nas recentes inovações normativas.

A Natureza e a Finalidade da TCE

A Tomada de Contas Especial não é um mero procedimento administrativo, mas um processo de natureza inquisitorial em sua fase interna e contraditório em sua fase externa. Sua finalidade, conforme o art. 8º da Lei nº 8.443/1992 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União - TCU), é apurar fatos, identificar responsáveis e quantificar o dano causado ao erário, em decorrência de omissão no dever de prestar contas, de não comprovação da aplicação dos recursos repassados pela União, de ocorrência de desfalque, desvio de dinheiros, bens ou valores públicos, ou de prática de ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao erário.

A instauração da TCE é obrigatória quando esgotadas as medidas administrativas internas para a reparação do dano, devendo a autoridade administrativa competente agir sob pena de responsabilidade solidária, conforme preceitua o § 1º do art. 8º da mesma lei.

Fases da Tomada de Contas Especial

A TCE divide-se em duas fases distintas, cada qual com características processuais específicas.

1. Fase Interna

Esta fase ocorre no âmbito do órgão ou entidade onde ocorreu o dano ou irregularidade. A autoridade administrativa competente instaura o processo, apura os fatos, identifica os responsáveis e quantifica o dano. É importante frisar que, nesta fase, o contraditório e a ampla defesa são mitigados, embora a Súmula Vinculante nº 3 do Supremo Tribunal Federal (STF) assegure o direito ao contraditório e à ampla defesa nos processos administrativos que possam resultar em sanção ou prejuízo, a jurisprudência do TCU (Acórdão 2.433/2012-Plenário) tem entendido que a fase interna da TCE tem caráter meramente apuratório e preparatório, não ensejando, por si só, a aplicação de penalidades, o que afasta a obrigatoriedade do contraditório pleno neste momento.

A fase interna culmina com a elaboração de um relatório conclusivo, que, após parecer do controle interno, é encaminhado ao Tribunal de Contas respectivo.

2. Fase Externa

A fase externa inicia-se com o recebimento do processo pelo Tribunal de Contas. É nesta fase que o contraditório e a ampla defesa devem ser rigorosamente observados. O Tribunal realiza a citação dos responsáveis para que apresentem alegações de defesa ou recolham o débito apurado.

A citação é um ato formal e indispensável para a validade do processo, devendo observar as regras estabelecidas na Lei Orgânica e no Regimento Interno do Tribunal de Contas. A ausência de citação válida configura nulidade absoluta do processo, conforme pacífica jurisprudência (Acórdão 1.522/2016-Plenário, TCU).

O Exercício do Contraditório e Ampla Defesa na Prática

Na fase externa, a defesa do responsável deve se concentrar em desconstituir os elementos que fundamentam a imputação do débito ou a aplicação de sanções. A prática forense exige atenção a alguns pontos cruciais.

Alegações de Defesa e Razões de Justificativa

A defesa pode se manifestar de duas formas principais:

• Alegações de Defesa: apresentadas quando há imputação de débito. O responsável deve comprovar a regular aplicação dos recursos ou a inexistência do dano.
• Razões de Justificativa: apresentadas quando há imputação de irregularidade que não resultou em dano, mas que pode ensejar a aplicação de multa. O responsável deve justificar a conduta adotada.

O Ônus da Prova

No processo de TCE, o ônus de comprovar a regular aplicação dos recursos públicos recai sobre o gestor, em consonância com o art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal e o art. 93 do Decreto-Lei nº 200/1967. A jurisprudência do TCU é firme no sentido de que cabe ao administrador público demonstrar a boa e regular aplicação dos recursos públicos que lhe foram confiados (Acórdão 1.234/2015-Plenário).

Na prática, isso significa que a defesa não pode se limitar a negar a ocorrência do dano; ela deve apresentar provas documentais consistentes (notas fiscais, recibos, extratos bancários, relatórios fotográficos, etc.) que atestem a correta destinação dos recursos.

Prescrição na TCE

A questão da prescrição na TCE sofreu profunda alteração com a edição da Resolução TCU nº 344/2022, que regulamentou a aplicação da prescrição nos processos de controle externo, alinhando-se à jurisprudência do STF (RE 636.886 - Tema 899 da Repercussão Geral).

A Resolução estabeleceu o prazo prescricional de 5 (cinco) anos para a pretensão punitiva e de ressarcimento (art. 2º), bem como o prazo de 3 (três) anos para a prescrição intercorrente (art. 8º). É fundamental que o profissional atuante na TCE domine as regras de contagem de prazo, causas de interrupção e suspensão da prescrição estabelecidas nesta Resolução, pois a alegação de prescrição tornou-se uma das teses de defesa mais relevantes na prática forense.

A Responsabilidade Solidária

O art. 16, § 2º, da Lei nº 8.443/1992 estabelece que o Tribunal, ao julgar as contas irregulares, fixará a responsabilidade solidária do agente público que praticou o ato irregular e do terceiro que, como contratante ou parte interessada na prática do mesmo ato, de qualquer modo haja concorrido para o cometimento do dano apurado.

A configuração da responsabilidade solidária exige a demonstração do nexo de causalidade entre a conduta do terceiro e o dano ao erário. A defesa do terceiro (empresa contratada, por exemplo) deve focar na ausência desse nexo ou na demonstração de que agiu de boa-fé e em cumprimento estrito do contrato, sem contribuir para a irregularidade.

O Julgamento e suas Consequências

O julgamento da TCE pelo Tribunal de Contas pode resultar em diversas consequências:

1. Contas Regulares: quando a aplicação dos recursos é comprovada de forma regular.
2. Contas Regulares com Ressalva: quando há falhas formais que não resultaram em dano ao erário.
3. Contas Irregulares: quando há omissão no dever de prestar contas, dano ao erário, desfalque ou prática de ato ilegal.

A declaração de irregularidade das contas pode acarretar a imputação de débito, a aplicação de multa (art. 57 e 58 da Lei 8.443/1992), a inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança (art. 60), a declaração de inidoneidade para licitar (art. 46) e o encaminhamento dos autos ao Ministério Público para a propositura de ações civis (improbidade administrativa) e penais.

É crucial destacar que as decisões do Tribunal de Contas que imputam débito ou multa têm eficácia de título executivo (art. 71, § 3º, da CF), podendo ser executadas judicialmente pelos entes credores.

Interposição de Recursos

O sistema recursal no âmbito do TCU (e dos Tribunais de Contas estaduais e municipais, de forma análoga) permite a revisão das decisões proferidas. Os principais recursos cabíveis são:

• Recurso de Reconsideração (art. 32, I, e art. 33 da Lei 8.443/1992): cabível contra decisões definitivas proferidas em processos de prestação ou tomada de contas.
• Pedido de Reexame (art. 48): cabível contra decisões de mérito proferidas em processos de fiscalização de atos e contratos e de atos de admissão de pessoal e concessão de aposentadorias, reformas e pensões.
• Embargos de Declaração (art. 34): cabíveis para corrigir obscuridade, omissão ou contradição na decisão.
• Recurso de Revisão (art. 35): recurso de natureza excepcional, similar à ação rescisória, cabível quando há erro de cálculo, falsidade de documento ou superveniência de documentos novos.

A interposição de recursos exige o cumprimento rigoroso dos prazos e requisitos de admissibilidade, sendo essencial a demonstração clara dos fundamentos que justificam a reforma da decisão.

Orientações Práticas para a Atuação Profissional

Para uma atuação eficaz em processos de TCE, recomenda-se:

1. Análise Criteriosa da Documentação: A defesa deve ser construída com base em provas documentais robustas. A organização e a análise minuciosa de toda a documentação comprobatória são etapas cruciais.
2. Atenção aos Prazos: Os prazos processuais no âmbito dos Tribunais de Contas são peremptórios. A perda de um prazo pode inviabilizar a defesa e resultar na revelia do responsável.
3. Domínio da Jurisprudência: A jurisprudência dos Tribunais de Contas é vasta e dinâmica. O conhecimento das súmulas e dos acórdãos recentes (especialmente do TCU) é fundamental para a elaboração de teses de defesa consistentes.
4. Acompanhamento Processual Ativo: O processo de TCE deve ser acompanhado de perto, desde a sua instauração até o trânsito em julgado. A proatividade na busca de informações e na apresentação de manifestações pode ser determinante para o sucesso da defesa.
5. Articulação com outras Esferas: A TCE pode ter repercussões nas esferas cível (ação de improbidade) e penal. É importante considerar essas repercussões na estratégia de defesa.

Conclusão

A Tomada de Contas Especial exige do profissional do setor público um conhecimento aprofundado não apenas do direito administrativo e financeiro, mas também da prática forense no âmbito dos Tribunais de Contas. O domínio das fases processuais, das regras de prescrição, do ônus da prova e do sistema recursal é essencial para a garantia do contraditório, da ampla defesa e para a busca da verdade material, assegurando, em última análise, a correta aplicação dos recursos públicos e a responsabilização justa dos agentes envolvidos. A atualização constante sobre as inovações normativas e a jurisprudência consolidada, como a Resolução TCU nº 344/2022, é imperativa para uma atuação técnica e eficaz neste complexo cenário processual.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.