Cobrança de Dívida Ativa: Aspectos Polêmicos

A cobrança da dívida ativa é um tema central na gestão pública, essencial para o financiamento das atividades estatais e, consequentemente, para a concretização de políticas públicas. No entanto, a execução fiscal, principal instrumento para a recuperação de créditos públicos, é frequentemente objeto de debates e controvérsias. Este artigo explora aspectos polêmicos da cobrança de dívida ativa, buscando fornecer um panorama abrangente e atualizado para profissionais do setor público, com foco em defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores.

Natureza e Fundamentação da Dívida Ativa

A dívida ativa compreende os créditos da Fazenda Pública, tributários ou não, que, após esgotados os prazos para pagamento voluntário, são inscritos em registro próprio, conforme os procedimentos legais. A inscrição em dívida ativa confere ao crédito a presunção de liquidez e certeza, requisito essencial para o ajuizamento da execução fiscal (art. 201 do Código Tributário Nacional - CTN e art. 2º da Lei nº 6.830/1980 - Lei de Execuções Fiscais - LEF).

A presunção de liquidez e certeza, embora relativa (art. 204 do CTN), inverte o ônus da prova, cabendo ao executado demonstrar a inexigibilidade do crédito. Essa característica, essencial para a celeridade do processo de cobrança, é frequentemente questionada, especialmente em casos de inscrições indevidas ou com vícios, gerando debates sobre a necessidade de maior rigor na fase de inscrição e a possibilidade de controle judicial prévio à execução.

A Execução Fiscal: Eficiência e Desafios

A execução fiscal, disciplinada pela Lei nº 6.830/1980 (LEF), é o procedimento judicial específico para a cobrança da dívida ativa. Apesar de sua importância, a execução fiscal apresenta desafios significativos, como a morosidade do processo, a dificuldade de localização de bens penhoráveis e o alto índice de execuções frustradas.

A Prescrição Intercorrente

Um dos temas mais polêmicos na execução fiscal é a prescrição intercorrente, prevista no art. 40 da LEF. A suspensão e o arquivamento da execução, previstos no dispositivo, têm gerado intenso debate jurisprudencial, especialmente no que tange à necessidade de intimação da Fazenda Pública sobre a suspensão do processo e o início da contagem do prazo prescricional.

O Superior Tribunal de Justiça (STJ), em julgamento de recursos repetitivos (Tema 566), firmou tese no sentido de que "o prazo de 1 (um) ano de suspensão do processo e do respectivo prazo prescricional, previsto no art. 40, §§ 1º e 2º da Lei n. 6.830/80 - LEF, tem início automaticamente na data da ciência da Fazenda Pública a respeito da não localização do devedor ou da inexistência de bens penhoráveis". A decisão pacificou a controvérsia, estabelecendo diretrizes claras para a aplicação da prescrição intercorrente e exigindo maior diligência da Fazenda Pública na condução das execuções.

O Redirecionamento da Execução e a Desconsideração da Personalidade Jurídica

O redirecionamento da execução fiscal contra os sócios e administradores de pessoas jurídicas é outro tema de grande relevância e complexidade. O art. 135 do CTN estabelece a responsabilidade pessoal dos diretores, gerentes ou representantes de pessoas jurídicas de direito privado por obrigações tributárias resultantes de atos praticados com excesso de poderes ou infração de lei, contrato social ou estatutos.

A jurisprudência do STJ (Súmula 435) firmou o entendimento de que a dissolução irregular da sociedade empresária justifica o redirecionamento da execução fiscal aos sócios-gerentes. No entanto, a aplicação da Súmula 435 exige a comprovação da dissolução irregular, não sendo suficiente a mera inadimplência.

A desconsideração da personalidade jurídica, prevista no art. 50 do Código Civil (CC) e aplicável subsidiariamente à execução fiscal, exige a demonstração de abuso da personalidade jurídica, caracterizado pelo desvio de finalidade ou pela confusão patrimonial. O redirecionamento da execução fiscal e a desconsideração da personalidade jurídica demandam cautela e fundamentação rigorosa, a fim de evitar a responsabilização indevida de terceiros e garantir o respeito ao devido processo legal.

Alternativas à Execução Fiscal

Diante dos desafios da execução fiscal, a busca por alternativas mais eficientes e menos onerosas tem ganhado destaque. A Lei nº 13.988/2020 (Lei do Contribuinte Legal) introduziu a transação resolutiva de litígio relativo à cobrança de créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária ou não tributária.

A transação, como forma de extinção do crédito tributário (art. 156, III, do CTN), permite a negociação de débitos, com concessão de descontos e prazos de pagamento, mediante o cumprimento de requisitos específicos. A transação tem se mostrado um instrumento eficaz para a regularização de passivos fiscais, a redução da litigiosidade e a recuperação de créditos de difícil liquidação, estimulando a conformidade tributária e a resolução consensual de conflitos.

O Protesto da Certidão de Dívida Ativa (CDA)

O protesto da Certidão de Dívida Ativa (CDA), autorizado pelo art. 1º da Lei nº 9.492/1997, tem se revelado uma medida extrajudicial eficiente para a cobrança de créditos públicos. O protesto, por meio de sua publicidade e dos efeitos restritivos ao crédito do devedor, tem demonstrado alto índice de recuperação, especialmente em relação a créditos de menor valor.

A constitucionalidade do protesto da CDA foi reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal (STF) no julgamento da ADI 5135, consolidando a utilização desse instrumento pelas Procuradorias. No entanto, o protesto exige a observância de requisitos legais, como a notificação prévia do devedor, e a adoção de critérios objetivos para a seleção dos créditos a serem protestados, a fim de garantir a proporcionalidade e a razoabilidade da medida.

O Papel das Procuradorias na Otimização da Cobrança

As Procuradorias desempenham um papel fundamental na otimização da cobrança da dívida ativa, sendo responsáveis por definir estratégias, implementar mecanismos de controle e garantir a legalidade e a eficiência do processo.

A adoção de critérios de seletividade e priorização na cobrança, com base no valor do crédito, na probabilidade de êxito e no custo-benefício da medida, é essencial para a racionalização dos recursos públicos. A utilização de ferramentas tecnológicas, como a inteligência artificial e a jurimetria, tem contribuído significativamente para a identificação de padrões, a análise de riscos e a tomada de decisões mais precisas e eficientes.

Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público

1. Aprimoramento do Controle de Legalidade: As Procuradorias devem fortalecer os mecanismos de controle de legalidade na fase de inscrição em dívida ativa, garantindo a correção e a higidez dos créditos inscritos, a fim de evitar a propositura de execuções indevidas e a imposição de ônus desnecessários aos devedores.
2. Gestão Ativa da Carteira de Execuções: A gestão ativa da carteira de execuções fiscais, com o acompanhamento rigoroso dos prazos, a adoção de medidas para a localização de bens e a avaliação periódica da viabilidade da cobrança, é fundamental para a maximização dos resultados e a prevenção da prescrição intercorrente.
3. Fomento à Resolução Consensual de Conflitos: A promoção da transação e de outras formas de resolução consensual de conflitos deve ser estimulada, com a definição de políticas claras e a capacitação dos procuradores, visando à redução da litigiosidade e à regularização de passivos de forma célere e eficiente.
4. Integração de Sistemas e Compartilhamento de Informações: A integração de sistemas e o compartilhamento de informações entre os diversos órgãos da Administração Pública, como a Receita Federal, as Secretarias de Fazenda, os Tribunais de Contas e o Poder Judiciário, são essenciais para a identificação de bens, a prevenção de fraudes e a otimização da cobrança.

Conclusão

A cobrança da dívida ativa é um desafio constante para o Estado, exigindo a busca contínua por eficiência, legalidade e respeito aos direitos dos contribuintes. A compreensão dos aspectos polêmicos, como a prescrição intercorrente, o redirecionamento da execução e a utilização de meios alternativos de cobrança, é fundamental para os profissionais do setor público, permitindo a adoção de estratégias mais eficazes e a contribuição para a sustentabilidade fiscal e o financiamento das políticas públicas. A modernização da gestão da dívida ativa, com a utilização de tecnologia, a adoção de critérios de seletividade e o fomento à resolução consensual de conflitos, são os caminhos para a construção de um sistema de cobrança mais justo, eficiente e compatível com as exigências do Estado Democrático de Direito.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.