Consultoria em PPP: Passo a Passo

As Parcerias Público-Privadas (PPPs) consolidaram-se como instrumentos fundamentais para a modernização e expansão da infraestrutura e dos serviços públicos no Brasil. A complexidade inerente a esses arranjos institucionais exige, contudo, um arcabouço técnico, jurídico e financeiro robusto, demandando, muitas vezes, a contratação de consultorias especializadas. Para os profissionais das procuradorias, defensores, promotores, juízes e auditores, compreender o passo a passo da consultoria em PPP é essencial não apenas para a estruturação eficiente dos projetos, mas também para a mitigação de riscos e a garantia da segurança jurídica e da transparência.

Este artigo detalha o processo de consultoria em PPP, desde a fase de viabilidade até a gestão do contrato, à luz da legislação vigente, com foco na Lei nº 11.079/2004 (Lei das PPPs) e na Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos), além da jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU) e outras normativas aplicáveis.

A Importância da Consultoria Especializada em PPPs

A estruturação de uma PPP transcende a simples elaboração de um edital e de um contrato. Envolve a modelagem de um negócio de longo prazo (de 5 a 35 anos, conforme o art. 5º, inciso I, da Lei nº 11.079/2004), com alocação de riscos complexa, necessidade de financiamento (project finance) e mecanismos de remuneração vinculados ao desempenho (art. 6º, da Lei nº 11.079/2004).

Nesse cenário, a atuação de consultorias multidisciplinares (jurídicas, financeiras, de engenharia e ambientais) é crucial para:

1. Garantir a Viabilidade: Assegurar que o projeto seja tecnicamente possível, financeiramente atrativo para o setor privado e sustentável para o parceiro público (art. 10, da Lei nº 11.079/2004).
2. Mitigar Riscos Jurídicos e Regulatórios: Estruturar o projeto em conformidade com o arcabouço legal, prevenindo questionamentos judiciais e apontamentos dos órgãos de controle.
3. Otimizar a Alocação de Riscos: Identificar, avaliar e alocar os riscos do projeto entre os parceiros, de forma eficiente e equilibrada (art. 4º, inciso VI, da Lei nº 11.079/2004).
4. Assegurar a Transparência e a Concorrência: Garantir que o processo licitatório seja conduzido de forma transparente, competitiva e isonômica, atraindo os melhores parceiros privados (art. 10, da Lei nº 11.079/2004 e art. 5º da Lei nº 14.133/2021).

Passo a Passo da Consultoria em PPP

O trabalho da consultoria em PPP pode ser dividido em fases distintas, cada uma com objetivos e entregas específicos.

Fase 1: Estudos de Viabilidade (EVTEA)

A primeira etapa, e talvez a mais crítica, é a elaboração dos Estudos de Viabilidade Técnica, Econômico-Financeira e Ambiental (EVTEA). A consultoria deve analisar a viabilidade do projeto sob diversas perspectivas:

• Viabilidade Técnica e de Engenharia: Avaliação das alternativas tecnológicas, definição do escopo do projeto, estimativa de custos de investimento (CAPEX) e operação (OPEX).
• Viabilidade Econômico-Financeira: Construção do modelo financeiro, projeção de receitas (tarifas, contraprestação pública, receitas acessórias), análise de sensibilidade e definição da Taxa Interna de Retorno (TIR) e do Valor Presente Líquido (VPL).
• Viabilidade Ambiental: Identificação dos impactos ambientais, avaliação da viabilidade do licenciamento e estimativa dos custos associados.
• Viabilidade Jurídico-Institucional: Análise do arcabouço legal e regulatório aplicável, identificação de possíveis entraves legais e estruturação da modelagem jurídica do projeto.

Fundamentação Legal: O art. 10 da Lei nº 11.079/2004 exige a elaboração de estudo técnico que demonstre a conveniência e a oportunidade da contratação, a viabilidade técnica e econômico-financeira, e a adequação ambiental. A Lei nº 14.133/2021, em seu art. 18, também exige estudo técnico preliminar para a contratação de obras e serviços.

Jurisprudência Relevante: O TCU, em diversos acórdãos (ex: Acórdão 1467/2019-Plenário), enfatiza a necessidade de EVTEAs robustos, com premissas realistas e bem fundamentadas, para evitar o superfaturamento e garantir a economicidade do projeto.

Fase 2: Modelagem e Estruturação

Com a viabilidade confirmada, a consultoria passa à modelagem e estruturação da PPP, definindo os termos do negócio e elaborando os documentos jurídicos e editalícios:

• Matriz de Risco: Identificação, avaliação e alocação dos riscos do projeto (riscos de demanda, construção, operação, força maior, alterações legislativas, etc.) entre o parceiro público e o privado.
• Mecanismo de Pagamento: Definição da forma de remuneração do parceiro privado, que pode envolver tarifas cobradas dos usuários, contraprestação pública ou uma combinação de ambas, vinculada a indicadores de desempenho (KPIs).
• Garantias: Estruturação das garantias a serem prestadas pelo parceiro público (ex: Fundo Garantidor de PPPs - FGP) e pelo parceiro privado (garantias de execução).
• Elaboração de Documentos: Redação do Edital de Licitação, do Contrato de Concessão Patrocinada ou Administrativa, e de seus anexos (caderno de encargos, matriz de risco, mecanismo de pagamento, etc.).

Fundamentação Legal: A alocação de riscos é um princípio fundamental das PPPs, previsto no art. 4º, inciso VI, da Lei nº 11.079/2004. O mecanismo de remuneração vinculada ao desempenho está previsto no art. 6º da mesma lei. As garantias são reguladas pelo art. 8º da Lei nº 11.079/2004.

Orientação Prática: A matriz de risco deve ser clara, objetiva e exaustiva. A alocação de riscos deve seguir o princípio de que o risco deve ser assumido pela parte que tem melhor capacidade de gerenciá-lo.

Fase 3: Consulta Pública e Licitação

Nesta fase, a consultoria auxilia o parceiro público na condução do processo licitatório, garantindo a transparência e a competitividade:

• Consulta e Audiência Pública: Apresentação dos estudos e documentos à sociedade para receber contribuições e sugestões. A consultoria analisa as contribuições e recomenda os ajustes necessários nos documentos.
• Publicação do Edital: Lançamento da licitação, com a publicação do edital e seus anexos.
• Esclarecimentos e Impugnações: A consultoria auxilia o parceiro público na resposta a questionamentos e impugnações apresentados pelos interessados (art. 164, da Lei nº 14.133/2021).
• Análise das Propostas: Avaliação das propostas técnicas e comerciais apresentadas pelos licitantes, verificando o cumprimento dos requisitos editalícios.

Fundamentação Legal: O art. 10, inciso VI, da Lei nº 11.079/2004 exige a realização de consulta pública prévia à publicação do edital. A Lei nº 14.133/2021 estabelece os procedimentos licitatórios (art. 17 e seguintes) e os prazos para esclarecimentos e impugnações (art. 164).

Jurisprudência Relevante: O TCU, por meio do Acórdão 2369/2013-Plenário, pacificou o entendimento de que a consulta pública é etapa essencial e obrigatória, devendo garantir tempo hábil para a análise dos documentos pela sociedade.

Fase 4: Gestão do Contrato

A atuação da consultoria não se encerra com a assinatura do contrato. A gestão da PPP é um desafio constante, que exige acompanhamento técnico, financeiro e jurídico:

• Acompanhamento da Execução: Monitoramento do cumprimento das obrigações contratuais pelo parceiro privado, incluindo prazos, qualidade dos serviços e metas de desempenho.
• Gestão de Riscos: Acompanhamento da materialização dos riscos previstos na matriz e adoção das medidas mitigatórias necessárias.
• Revisões Tarifárias e Reequilíbrio Econômico-Financeiro: Análise técnica e jurídica de pleitos de revisão tarifária e reequilíbrio econômico-financeiro do contrato (art. 9º, § 4º, da Lei nº 8.987/1995 e art. 5º, inciso III, da Lei nº 11.079/2004).
• Solução de Controvérsias: Assessoria na resolução de conflitos entre as partes, seja por meio de negociação, mediação, arbitragem ou vias judiciais (art. 11, inciso III, da Lei nº 11.079/2004 e art. 151 da Lei nº 14.133/2021).

Fundamentação Legal: A manutenção do equilíbrio econômico-financeiro é um princípio constitucional (art. 37, inciso XXI, da CF) e legal (art. 9º, § 4º, da Lei nº 8.987/1995). A arbitragem é admitida como forma de solução de controvérsias nas PPPs (art. 11, inciso III, da Lei nº 11.079/2004).

O Papel do Profissional do Setor Público

Para os profissionais do setor público (procuradores, auditores, juízes), o conhecimento do processo de consultoria em PPP é fundamental para:

• Fiscalizar: Avaliar a qualidade dos estudos e da modelagem da PPP, identificando falhas e riscos.
• Orientar: Auxiliar os gestores públicos na tomada de decisões e na condução do processo de contratação.
• Julgar: Analisar ações judiciais e processos de controle externo envolvendo PPPs, com base em conhecimentos técnicos e jurídicos sólidos.

A atuação diligente e capacitada desses profissionais é essencial para garantir que as PPPs atinjam seus objetivos, proporcionando serviços públicos de qualidade, com eficiência e transparência.

Conclusão

A consultoria em PPP é um processo complexo e multidisciplinar, que exige expertise técnica, jurídica e financeira. A estruturação adequada do projeto, com estudos de viabilidade robustos, alocação eficiente de riscos e mecanismos transparentes de contratação e gestão, é fundamental para o sucesso da parceria. O conhecimento desse processo pelos profissionais do setor público é essencial para garantir a segurança jurídica, a proteção do interesse público e a efetividade das PPPs como instrumento de desenvolvimento da infraestrutura e dos serviços públicos no Brasil.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.