As Parcerias Público-Privadas (PPPs) consolidaram-se como um instrumento vital para a viabilização de infraestrutura e serviços públicos no Brasil. A complexidade inerente a esses arranjos, que envolvem contratos de longo prazo, alocação de riscos e modelagem financeira sofisticada, exige um preparo técnico e jurídico excepcional por parte da Administração Pública. Nesse cenário, a consultoria especializada em PPPs desponta como um elemento estratégico, auxiliando os entes públicos na estruturação, licitação e gestão desses projetos.
O presente artigo, direcionado aos profissionais do setor público, notadamente procuradores, defensores, promotores, juízes e auditores, propõe-se a analisar as tendências e os desafios da consultoria em PPPs. Abordaremos a evolução normativa, a jurisprudência pertinente e as melhores práticas para a contratação e o acompanhamento desses serviços, com vistas a garantir a eficiência e a segurança jurídica na implementação de projetos de infraestrutura.
A Evolução Normativa das PPPs e o Papel da Consultoria
A Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004, que instituiu as normas gerais para licitação e contratação de PPPs no âmbito da Administração Pública, representou um marco no ordenamento jurídico brasileiro. O artigo 2º, § 1º, da referida lei define a PPP como "o contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa".
A legislação estabelece diretrizes rigorosas para a estruturação de projetos de PPP, exigindo estudos de viabilidade técnica, econômica, financeira e ambiental (EVTEA), além de modelagem jurídica e matriz de riscos. A complexidade desses estudos, frequentemente, ultrapassa a capacidade técnica e operacional dos entes públicos, tornando a contratação de consultorias especializadas uma necessidade premente.
O artigo 3º, inciso III, da Lei nº 11.079/2004, prevê a possibilidade de contratação de serviços técnicos especializados para a estruturação de projetos de PPP. Essa contratação pode ser realizada por meio de licitação, nos termos da Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos), ou por meio de Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI), regulamentado pelo Decreto nº 8.428/2015.
A Lei nº 14.133/2021 trouxe inovações importantes para a contratação de serviços técnicos especializados, como a possibilidade de utilização do diálogo competitivo (art. 28, inciso V) e a previsão expressa da contratação de serviços de consultoria e auditoria (art. 6º, inciso XVIII). O diálogo competitivo, em particular, apresenta-se como um instrumento valioso para a contratação de consultorias em projetos de alta complexidade, permitindo à Administração Pública debater com os licitantes as melhores soluções técnicas e jurídicas antes da apresentação das propostas finais.
O Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI)
O PMI, previsto no artigo 21 da Lei nº 8.987/1995 (Lei de Concessões) e regulamentado pelo Decreto nº 8.428/2015, tem se revelado uma ferramenta fundamental para a estruturação de projetos de PPP. Por meio do PMI, a Administração Pública pode receber estudos e projetos elaborados por particulares, sem ônus para o erário, com a possibilidade de ressarcimento dos custos caso o projeto seja licitado e o estudo seja utilizado.
O PMI permite que a Administração Pública se beneficie da expertise do setor privado na fase de estruturação do projeto, reduzindo os custos e os prazos de elaboração dos estudos. No entanto, o PMI também apresenta desafios, como a necessidade de garantir a isonomia entre os participantes, evitar conflitos de interesse e assegurar a qualidade dos estudos apresentados.
A consultoria especializada pode atuar tanto na assessoria à Administração Pública na condução do PMI, quanto na elaboração dos estudos por parte dos particulares. A atuação da consultoria na condução do PMI envolve a análise dos estudos apresentados, a avaliação da viabilidade do projeto e a estruturação da licitação.
Tendências na Consultoria em PPPs
A evolução do mercado de PPPs no Brasil tem impulsionado o surgimento de novas tendências na consultoria especializada, com foco em áreas como.
Sustentabilidade e ESG (Environmental, Social, and Governance)
A integração de critérios ESG (ambientais, sociais e de governança) na estruturação de projetos de PPP tem se tornado uma exigência crescente por parte de investidores, financiadores e da sociedade em geral. A consultoria especializada desempenha um papel fundamental na incorporação de critérios ESG nos estudos de viabilidade, na modelagem jurídica e na matriz de riscos dos projetos.
A avaliação de impactos ambientais e sociais, a adoção de práticas de governança corporativa e a busca por soluções inovadoras para a redução da emissão de gases de efeito estufa são aspectos que devem ser considerados na estruturação de projetos de PPP sustentáveis.
Inovação Tecnológica e Cidades Inteligentes
A aplicação de tecnologias inovadoras em projetos de infraestrutura, como internet das coisas (IoT), inteligência artificial (IA) e análise de dados (Big Data), tem impulsionado o desenvolvimento de cidades inteligentes. A consultoria especializada pode auxiliar a Administração Pública na estruturação de projetos de PPP que integrem soluções tecnológicas inovadoras, visando melhorar a eficiência dos serviços públicos e a qualidade de vida da população.
A modelagem jurídica de projetos de cidades inteligentes exige a análise de questões complexas, como a proteção de dados pessoais, a segurança cibernética e a interoperabilidade de sistemas. A consultoria especializada deve estar atualizada sobre as tendências tecnológicas e as implicações jurídicas da adoção dessas inovações em projetos de PPP.
Projetos de Infraestrutura Social
Além dos projetos tradicionais de infraestrutura econômica (rodovias, portos, aeroportos), os projetos de infraestrutura social (saúde, educação, segurança pública, habitação) têm ganhado destaque no cenário das PPPs. A estruturação de projetos de infraestrutura social apresenta desafios específicos, como a necessidade de garantir o acesso universal aos serviços, a definição de indicadores de desempenho adequados e a gestão de riscos relacionados à demanda e à qualidade dos serviços.
A consultoria especializada deve possuir expertise na estruturação de projetos de infraestrutura social, considerando as particularidades de cada setor e as exigências legais e regulatórias aplicáveis.
Desafios na Contratação e Gestão de Consultorias em PPPs
A contratação e a gestão de consultorias em PPPs apresentam desafios que exigem atenção por parte da Administração Pública, visando garantir a qualidade dos serviços e a segurança jurídica dos projetos.
Definição do Escopo e Termo de Referência
A definição clara do escopo dos serviços de consultoria e a elaboração de um Termo de Referência detalhado são fundamentais para o sucesso da contratação. O escopo deve abranger todas as atividades necessárias para a estruturação do projeto, como estudos de viabilidade, modelagem jurídica, matriz de riscos, plano de negócios e minutas de edital e contrato.
O Termo de Referência deve especificar os produtos a serem entregues, os prazos de execução, os critérios de avaliação da qualidade dos serviços e as qualificações exigidas da equipe de consultores. A falta de clareza na definição do escopo e do Termo de Referência pode gerar conflitos durante a execução do contrato e comprometer a qualidade dos estudos.
Gestão de Conflitos de Interesse
A prevenção e a gestão de conflitos de interesse são aspectos cruciais na contratação de consultorias em PPPs. O artigo 9º da Lei nº 14.133/2021 estabelece vedações à participação de autores de projetos em licitações e contratos, visando garantir a isonomia e a imparcialidade nas contratações públicas.
A Administração Pública deve adotar medidas para evitar que a consultoria contratada para estruturar o projeto tenha interesses conflitantes com a execução da obra ou a prestação do serviço. A exigência de declarações de inexistência de conflito de interesse e a análise criteriosa das relações comerciais da consultoria são medidas importantes para mitigar esse risco.
Acompanhamento e Fiscalização do Contrato
O acompanhamento e a fiscalização do contrato de consultoria são fundamentais para garantir a qualidade dos serviços e o cumprimento dos prazos estabelecidos. A Administração Pública deve designar um fiscal de contrato com conhecimento técnico e jurídico adequado para avaliar os produtos entregues pela consultoria e atestar a conformidade com o Termo de Referência.
A comunicação constante entre a Administração Pública e a consultoria, a realização de reuniões periódicas de acompanhamento e a análise crítica dos estudos apresentados são essenciais para o sucesso da estruturação do projeto.
Jurisprudência e Recomendações dos Órgãos de Controle
Os Tribunais de Contas têm exercido um papel fundamental no controle e na fiscalização das PPPs, emitindo recomendações e orientações sobre a contratação de consultorias e a estruturação de projetos.
O Tribunal de Contas da União (TCU), por exemplo, tem reiterado a importância da qualidade dos estudos de viabilidade para o sucesso das PPPs. Em diversas decisões, o TCU tem apontado falhas na elaboração dos estudos, como a superestimativa de receitas, a subestimativa de custos e a inadequada alocação de riscos.
A contratação de consultorias especializadas com expertise comprovada e a adoção de metodologias robustas para a elaboração dos estudos são medidas recomendadas pelos órgãos de controle para mitigar os riscos de falhas na estruturação dos projetos.
Orientações Práticas para a Contratação de Consultorias
Para garantir a eficiência e a segurança jurídica na contratação de consultorias em PPPs, a Administração Pública deve observar as seguintes orientações práticas:
- Planejamento adequado: Realizar um planejamento detalhado da contratação, definindo claramente o escopo dos serviços, os prazos, o orçamento e os critérios de seleção da consultoria.
- Termo de Referência detalhado: Elaborar um Termo de Referência completo e objetivo, especificando os produtos a serem entregues, as metodologias a serem adotadas e as qualificações exigidas da equipe de consultores.
- Seleção criteriosa: Adotar critérios de seleção que priorizem a qualificação técnica e a experiência da consultoria em projetos similares. A utilização do diálogo competitivo pode ser uma alternativa interessante para a contratação de consultorias em projetos complexos.
- Gestão de conflitos de interesse: Adotar medidas rigorosas para prevenir e gerenciar conflitos de interesse, exigindo declarações de inexistência de conflito e analisando as relações comerciais da consultoria.
- Acompanhamento e fiscalização: Designar um fiscal de contrato com conhecimento técnico e jurídico adequado, realizar reuniões periódicas de acompanhamento e analisar criticamente os produtos entregues pela consultoria.
Conclusão
A consultoria especializada em PPPs é um instrumento estratégico para a Administração Pública na estruturação de projetos de infraestrutura complexos e desafiadores. A evolução normativa, a integração de critérios ESG e a aplicação de tecnologias inovadoras têm impulsionado o desenvolvimento de novas tendências na consultoria em PPPs.
A contratação e a gestão de consultorias exigem atenção aos detalhes, planejamento adequado e adoção de boas práticas, visando garantir a qualidade dos serviços, a segurança jurídica dos projetos e o atendimento ao interesse público. O papel dos profissionais do setor público na fiscalização e no acompanhamento desses contratos é fundamental para o sucesso das PPPs e para o desenvolvimento da infraestrutura no Brasil.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.