Contencioso: Acordo Judicial pela Fazenda

A resolução consensual de conflitos no âmbito da Administração Pública tem se consolidado como um imperativo de eficiência e economicidade. O modelo tradicional, pautado pelo litígio exaustivo, cede espaço a abordagens mais colaborativas, em que a Fazenda Pública, reconhecendo a complexidade e os custos inerentes ao processo judicial, busca alternativas para a satisfação do interesse público. O acordo judicial, nesse contexto, desponta como um instrumento estratégico de gestão do contencioso, exigindo dos procuradores e demais operadores do Direito Público um domínio aprofundado de seus limites, requisitos e procedimentos.

A transição de uma cultura de litigiosidade para uma cultura de pacificação, impulsionada pelo Código de Processo Civil de 2015 (Lei nº 13.105/2015), alterou substancialmente a atuação da Advocacia Pública. A busca pela conciliação e mediação, outrora vista com ressalvas em razão da indisponibilidade do interesse público, passou a ser estimulada, desde que observados os parâmetros legais. Este artigo propõe uma análise detalhada do acordo judicial envolvendo a Fazenda Pública, explorando sua fundamentação normativa, os desafios práticos e as perspectivas para a atuação estratégica dos procuradores.

Fundamentos Normativos e a Evolução Legislativa

A possibilidade de a Fazenda Pública celebrar acordos judiciais encontra respaldo em diversas normativas, consolidando-se como uma política de Estado. O art. 3º, § 3º, do CPC/2015, estabelece que "a conciliação, a mediação e outros métodos de solução consensual de conflitos deverão ser estimulados por juízes, advogados, defensores públicos e membros do Ministério Público, inclusive no curso do processo judicial". A extensão dessa diretriz à Administração Pública é expressa no art. 174 do mesmo diploma, que prevê a criação de câmaras de mediação e conciliação pelos entes federativos.

A Lei nº 9.469/1997, marco fundamental na matéria, autoriza o Advogado-Geral da União e os dirigentes máximos das empresas públicas, fundações e sociedades de economia mista a realizar acordos e transações para pôr fim a litígios, fixando limites de alçada e requisitos de autorização. O art. 1º, § 1º, da referida lei, preceitua que a transação não poderá importar confissão de dívida, mas apenas concessões recíprocas, visando a prevenção ou término do litígio.

Mais recentemente, a Lei nº 13.988/2020 (Lei do Contribuinte Legal) regulamentou a transação resolutiva de litígio relativo à cobrança de créditos da Fazenda Pública, seja de natureza tributária ou não tributária. Essa legislação, em conjunto com a Portaria PGFN nº 6.757/2022, instituiu um arcabouço normativo robusto para a negociação de débitos, permitindo descontos, parcelamentos e a utilização de créditos de prejuízo fiscal. A transação tributária, modalidade específica de acordo, exige a observância de requisitos como a capacidade de pagamento do devedor e a irrecuperabilidade do crédito.

No âmbito estadual e municipal, a competência para legislar sobre a matéria é concorrente, observadas as normas gerais editadas pela União. Diversos entes federativos possuem legislações próprias regulamentando a transação, a exemplo de leis que instituem programas de recuperação de créditos (REFIS) ou autorizam a celebração de acordos em precatórios, com deságio, nos termos do art. 100, § 20, da Constituição Federal, incluído pela Emenda Constitucional nº 109/2021.

A Indisponibilidade do Interesse Público e a Transação

O principal obstáculo histórico à celebração de acordos pela Fazenda Pública reside no princípio da indisponibilidade do interesse público. Contudo, a doutrina e a jurisprudência têm evoluído para uma compreensão mais pragmática desse princípio. A indisponibilidade não se confunde com a inegociabilidade absoluta. Quando a lei autoriza a transação, o legislador já ponderou que, em determinadas situações, o acordo atende melhor ao interesse público do que o litígio, seja pela celeridade na recuperação de receitas, seja pela mitigação de riscos de sucumbência ou pela economia processual.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem se firmado no sentido de que a transação, desde que autorizada por lei e observados os limites nela previstos, não viola a indisponibilidade do interesse público. O Enunciado nº 128 da I Jornada de Direito Processual Civil do Conselho da Justiça Federal (CJF) reforça essa tese, estabelecendo que "a Fazenda Pública pode transigir quando autorizada por lei, não havendo óbice à utilização da mediação e da conciliação".

A atuação do procurador, nesse cenário, exige a análise de viabilidade do acordo sob a ótica do interesse público. A avaliação deve considerar a probabilidade de êxito na demanda, os custos inerentes à manutenção do litígio (horas de trabalho, custas processuais, perícias), o tempo estimado para a resolução definitiva e o impacto financeiro de eventual condenação. A transação não é uma renúncia de direitos, mas uma escolha estratégica, embasada em critérios objetivos de custo-benefício.

A Transação em Matéria Tributária

A transação tributária, regulamentada pela Lei nº 13.988/2020, apresenta particularidades que exigem atenção. O art. 171 do Código Tributário Nacional (CTN) autoriza a lei a facultar a transação para o término de litígio e extinção de crédito tributário. A Lei do Contribuinte Legal, ao regulamentar o dispositivo, estabeleceu modalidades de transação por adesão e individual, prevendo benefícios como redução de multas, juros e encargos legais, além de parcelamentos alongados.

A transação individual, em especial, demanda uma análise rigorosa da capacidade de pagamento do devedor, realizada pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN). O grau de recuperabilidade do crédito dita as condições do acordo, garantindo que a concessão de descontos seja proporcional à dificuldade de recebimento. A jurisprudência tem referendado a validade dessas transações, ressaltando a necessidade de observância estrita dos requisitos legais para evitar a concessão de benefícios indevidos.

Orientações Práticas para a Atuação do Procurador

A condução de um acordo judicial pela Fazenda Pública requer cautela e preparo. Algumas orientações práticas são fundamentais para o sucesso da negociação e a mitigação de riscos de responsabilização:

1. Análise de Risco e Viabilidade: Antes de iniciar qualquer negociação, é imprescindível realizar uma análise detalhada do processo. Avalie a jurisprudência aplicável ao caso, a robustez das provas produzidas e o risco de sucumbência. Utilize ferramentas de jurimetria para embasar a decisão.
2. Verificação da Autorização Legal: Certifique-se de que existe autorização legal específica para a transação no caso concreto. Verifique a legislação do ente federativo e os limites de alçada previstos para a celebração de acordos.
3. Elaboração de Parecer Fundamentado: A decisão de transigir deve ser motivada e registrada em parecer técnico. O documento deve expor as razões que justificam o acordo, demonstrando a vantagem para a Administração Pública, com base em critérios objetivos de custo-benefício.
4. Atenção aos Requisitos Formais: O acordo judicial deve ser reduzido a termo e submetido à homologação do juiz competente, nos termos do art. 487, III, "b", do CPC. A homologação judicial confere segurança jurídica à transação e a transforma em título executivo judicial.
5. Negociação Estratégica: A negociação deve ser conduzida com transparência e boa-fé. Defina os limites da concessão e os parâmetros inegociáveis. A transação não implica aceitar todas as condições da parte contrária, mas buscar um ponto de equilíbrio.
6. Acompanhamento do Cumprimento: A homologação do acordo não encerra a atuação da Procuradoria. É fundamental monitorar o cumprimento das obrigações assumidas pela parte contrária. Em caso de descumprimento, o procurador deve requerer a execução do acordo nos próprios autos.
7. Registro e Transparência: Mantenha registros adequados de todos os acordos celebrados, garantindo a transparência e a prestação de contas. A publicidade dos termos do acordo, ressalvadas as informações sigilosas, é essencial para o controle social.

Desafios e Perspectivas (Horizonte 2026)

A consolidação da cultura do acordo na Fazenda Pública enfrenta desafios. A resistência cultural, a escassez de recursos humanos e tecnológicos e o receio de responsabilização por parte dos procuradores são obstáculos a serem superados. A capacitação contínua em técnicas de negociação e mediação é crucial para o desenvolvimento de habilidades específicas para a resolução consensual de conflitos.

A implementação de sistemas de inteligência artificial (IA) para a análise de processos e a identificação de demandas com potencial de conciliação tem se mostrado uma tendência promissora. A tecnologia pode auxiliar na triagem de casos, na elaboração de minutas de acordo e no monitoramento do cumprimento das obrigações. A modernização da gestão do contencioso, com a utilização de dados e tecnologia, é fundamental para o aprimoramento da atuação da Advocacia Pública.

Até 2026, espera-se uma expansão das modalidades de acordo, com a edição de novas regulamentações e o aprimoramento dos programas de transação tributária. A integração entre as diferentes instâncias da Administração Pública e a cooperação com os demais atores do sistema de justiça (Poder Judiciário, Ministério Público e Defensoria Pública) são essenciais para a construção de um ambiente favorável à pacificação de conflitos.

Conclusão

A celebração de acordos judiciais pela Fazenda Pública representa uma evolução necessária na gestão do contencioso, alinhando a atuação estatal aos princípios da eficiência e da economicidade. A superação do dogma da indisponibilidade absoluta do interesse público, respaldada por um arcabouço normativo robusto e por uma jurisprudência consolidada, exige dos procuradores uma postura proativa e estratégica. A negociação, quando conduzida com rigor técnico, transparência e foco na vantagem para o ente público, converte-se em um instrumento poderoso para a resolução célere de litígios, a recuperação de receitas e a otimização dos recursos públicos, consolidando a Advocacia Pública como protagonista na construção de um sistema de justiça mais eficaz e resolutivo.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.