Contencioso: Controle de Legalidade

No âmbito das procuradorias públicas, o contencioso não se resume apenas à defesa do ente estatal em juízo, mas abrange, intrinsecamente, o controle de legalidade dos atos administrativos. Essa dupla faceta exige do profissional do direito público não apenas o domínio das técnicas processuais, mas também uma profunda compreensão dos princípios que regem a Administração Pública e do arcabouço normativo que baliza sua atuação. O controle de legalidade, exercido tanto preventiva quanto repressivamente, consolida-se como pilar fundamental para a garantia do Estado Democrático de Direito e para a prevenção de litígios.

Este artigo propõe uma análise aprofundada do controle de legalidade no contexto do contencioso das procuradorias, explorando seus fundamentos legais, as nuances de sua aplicação prática e as recentes evoluções jurisprudenciais e normativas que impactam o dia a dia dos profissionais do setor público.

O Controle de Legalidade: Fundamentos e Abrangência

O controle de legalidade consubstancia-se na verificação da conformidade dos atos da Administração Pública com o ordenamento jurídico vigente. Esse controle é exercido de forma difusa, permeando todas as esferas de atuação estatal, e encontra guarida no princípio da legalidade estrita, consagrado no caput do artigo 37 da Constituição Federal de 1988 (CF/88). Diferentemente do particular, que pode fazer tudo o que a lei não proíbe, a Administração Pública só pode agir quando a lei autoriza ou determina.

A atuação das procuradorias no controle de legalidade desdobra-se em duas vertentes principais:

1. Controle Prévio ou Preventivo: Realizado antes da edição do ato administrativo, por meio de pareceres jurídicos, análises de minutas de editais, contratos e normativas internas. O objetivo é evitar a prática de atos ilegais, prevenindo a responsabilização do gestor e a instauração de litígios.
2. Controle Repressivo ou a Posteriori: Exercido após a prática do ato, seja no âmbito administrativo (autotutela) ou judicial (defesa do ente em ações que questionam a legalidade do ato).

O Papel do Procurador no Controle Prévio

O controle prévio é, sem dúvida, a ferramenta mais eficaz para a mitigação de riscos jurídicos. A Lei Complementar nº 73/1993, que institui a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União, estabelece em seu artigo 11, inciso III, a competência para "fixar a interpretação da Constituição, das leis, dos tratados e demais atos normativos, a ser uniformemente seguida pelos órgãos e entidades da Administração Federal". Essa diretriz reverbera nas legislações estaduais e municipais, consolidando a função consultiva das procuradorias como órgão garantidor da legalidade.

A Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos), por exemplo, reforça expressamente a importância do controle prévio em seu artigo 53, exigindo a análise jurídica das minutas de editais, contratos e seus aditivos. O parecer jurídico, nesse contexto, não é um mero formalismo, mas uma etapa essencial para a validade do procedimento licitatório, devendo o procurador apontar eventuais ilegalidades e propor medidas saneadoras.

A Autotutela Administrativa e o Controle Repressivo

O controle repressivo, por sua vez, manifesta-se de forma contundente através do princípio da autotutela. A Administração Pública tem o dever de anular seus próprios atos quando eivados de vícios que os tornem ilegais, e o poder de revogá-los por motivos de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.

Esse princípio encontra amparo na Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal (STF): "A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial."

A Lei nº 9.784/1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal (e serve de paradigma para estados e municípios), codifica a autotutela em seu artigo 53: "A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos". O artigo 54, contudo, impõe um limite temporal ao exercício da autotutela, estabelecendo o prazo decadencial de cinco anos para a anulação de atos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários, salvo comprovada má-fé.

No âmbito contencioso, cabe à procuradoria defender a validade do ato administrativo questionado em juízo, ou, caso constate a sua ilegalidade, orientar o gestor para a anulação do ato via autotutela, buscando a extinção do processo sem resolução do mérito, evitando, assim, condenações e custas processuais desnecessárias.

Evolução Jurisprudencial e Normativa: O Novo Paradigma do Controle de Legalidade

A jurisprudência e a legislação têm evoluído no sentido de racionalizar o controle de legalidade, buscando equilibrar a necessidade de obediência estrita à lei com a eficiência e a segurança jurídica.

A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) e o Controle de Legalidade

As alterações promovidas na LINDB pela Lei nº 13.655/2018 trouxeram um novo paradigma para o controle de legalidade. O artigo 20 da LINDB determina que "nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão". Essa norma exige que o controle de legalidade deixe de ser puramente formalista e passe a considerar os impactos da decisão na realidade fática.

O artigo 21 da mesma lei, por sua vez, estabelece que "a decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas". Isso significa que a mera declaração de ilegalidade não é suficiente; é preciso prever e modular os efeitos da anulação, garantindo a segurança jurídica e a continuidade do serviço público.

A LINDB, portanto, exige do procurador uma análise mais sofisticada, que vá além da simples verificação da conformidade formal do ato com a lei, englobando a avaliação das consequências práticas da decisão e a busca por soluções que conciliem a legalidade com a eficiência administrativa.

Jurisprudência Relevante: O Controle Judicial de Políticas Públicas

O controle de legalidade também se estende ao controle judicial de políticas públicas. O STF, em diversas ocasiões, tem reafirmado a possibilidade de o Judiciário determinar a implementação de políticas públicas, especialmente aquelas voltadas à concretização de direitos fundamentais (como saúde e educação), quando há omissão ou atuação deficitária do Poder Público.

No entanto, a jurisprudência também estabelece limites a esse controle. O Tema 698 da Repercussão Geral do STF, por exemplo, fixou a tese de que "a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave de atuação do Poder Legislativo e do Poder Executivo, não viola o princípio da separação dos poderes". A decisão, contudo, ressalta que essa intervenção deve ser excepcional e observar os princípios da proporcionalidade e da reserva do possível.

Nesse contexto, a atuação do procurador no contencioso exige a demonstração de que a Administração Pública está agindo dentro de suas limitações orçamentárias e de acordo com as diretrizes políticas estabelecidas pelos poderes democraticamente eleitos, buscando evitar a judicialização excessiva e a interferência indevida do Judiciário na gestão pública.

Orientações Práticas para o Procurador no Controle de Legalidade

Diante da complexidade do controle de legalidade, algumas orientações práticas podem auxiliar o procurador em sua atuação:

1. Priorize o Controle Preventivo: Invista tempo na análise criteriosa de minutas de editais, contratos e normativas internas. Um bom parecer jurídico pode evitar anos de litígios e prejuízos ao erário.
2. Atenção aos Prazos Decadenciais: Ao analisar a possibilidade de anulação de um ato administrativo (autotutela), verifique rigorosamente o prazo decadencial de cinco anos estabelecido pela Lei nº 9.784/1999, sob pena de consolidação da ilegalidade.
3. Incorpore a LINDB à sua Análise: Ao elaborar pareceres ou defesas judiciais, não se limite à análise formal da legalidade. Considere as consequências práticas da decisão (art. 20) e busque soluções que garantam a segurança jurídica e a eficiência administrativa (art. 21).
4. Fundamente suas Manifestações na Jurisprudência Consolidada: Utilize as súmulas e os precedentes vinculantes dos tribunais superiores para dar maior peso às suas argumentações, tanto na fase consultiva quanto na contenciosa.
5. Promova a Conciliação e a Mediação: A Lei nº 13.140/2015 (Lei de Mediação) e o Novo Código de Processo Civil (CPC/2015) incentivam a resolução consensual de conflitos envolvendo a Administração Pública. Busque sempre que possível a composição amigável, reduzindo o volume de litígios e os custos para o Estado.
6. Mantenha-se Atualizado: A legislação e a jurisprudência evoluem rapidamente. Acompanhe as alterações normativas e os novos entendimentos dos tribunais, especialmente no que se refere às novas tecnologias e à Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD - Lei nº 13.709/2018), que impõem novos desafios ao controle de legalidade.

Conclusão

O controle de legalidade no contencioso das procuradorias é uma tarefa árdua, mas essencial para a manutenção do Estado Democrático de Direito e para a eficiência da Administração Pública. A evolução normativa e jurisprudencial, com destaque para as alterações na LINDB, exige do procurador uma atuação mais proativa, analítica e focada nas consequências práticas das decisões. O domínio das técnicas processuais, aliado a uma profunda compreensão dos princípios constitucionais e administrativos, é o que garante a defesa eficaz do interesse público e a consolidação de uma gestão transparente e legal.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.