Controle de Legalidade: e Jurisprudência do STJ

A atuação da Administração Pública, no Estado Democrático de Direito, é pautada pelo princípio da legalidade, que exige a estrita observância das normas jurídicas em todas as suas ações. O controle de legalidade, portanto, emerge como instrumento fundamental para garantir a adequação dos atos administrativos ao ordenamento jurídico, prevenindo e corrigindo desvios que possam comprometer o interesse público e os direitos dos administrados.

No âmbito do controle de legalidade, a atuação do Superior Tribunal de Justiça (STJ) assume papel de destaque, por meio da consolidação de jurisprudência que orienta a aplicação do direito e garante a uniformidade das decisões judiciais em todo o território nacional. A análise da jurisprudência do STJ, aliada ao estudo aprofundado das normas legais pertinentes, é essencial para a atuação eficaz dos profissionais do setor público envolvidos na defesa do interesse público e na garantia da legalidade da atuação administrativa.

Este artigo propõe uma análise abrangente do controle de legalidade, com foco na jurisprudência do STJ, explorando seus fundamentos, mecanismos, desafios e perspectivas, com o objetivo de fornecer subsídios teóricos e práticos para os profissionais da área jurídica.

Fundamentos do Controle de Legalidade

O controle de legalidade encontra amparo em diversos dispositivos constitucionais e legais, que estabelecem os parâmetros para a atuação da Administração Pública e os mecanismos de controle de seus atos. A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 37, caput, consagra o princípio da legalidade como pilar fundamental da Administração Pública, exigindo que a atuação do Estado seja pautada pela observância das leis e dos princípios constitucionais.

O princípio da legalidade, em sua acepção estrita, impõe que a Administração Pública atue somente quando autorizada por lei, não podendo inovar no ordenamento jurídico sem previsão legal específica. Essa exigência garante a previsibilidade e a segurança jurídica, evitando o arbítrio e a violação de direitos dos administrados.

A Lei nº 9.784/1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, reforça a importância do princípio da legalidade, estabelecendo, em seu artigo 2º, caput, que "a Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência".

Mecanismos de Controle de Legalidade

O controle de legalidade pode ser exercido de diversas formas, por diferentes órgãos e instituições, com o objetivo de garantir a adequação dos atos administrativos ao ordenamento jurídico. Os principais mecanismos de controle de legalidade são.

Controle Interno

O controle interno é exercido pela própria Administração Pública, por meio de seus órgãos e entidades, com o objetivo de verificar a legalidade, a legitimidade e a economicidade de seus atos. O controle interno é fundamental para prevenir e corrigir desvios, garantindo a eficiência e a eficácia da atuação administrativa.

A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 74, estabelece a obrigatoriedade da manutenção de sistema de controle interno nos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, com o objetivo de "avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União".

Controle Externo

O controle externo é exercido pelo Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas, com o objetivo de fiscalizar a atuação da Administração Pública e garantir a legalidade, a legitimidade e a economicidade de seus atos. O controle externo é fundamental para garantir a transparência e a accountability da atuação administrativa.

A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 70, estabelece que "a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder".

Controle Judicial

O controle judicial é exercido pelo Poder Judiciário, com o objetivo de analisar a legalidade e a constitucionalidade dos atos administrativos, garantindo a proteção dos direitos dos administrados e a observância do ordenamento jurídico. O controle judicial é fundamental para garantir a efetividade do princípio da legalidade e a reparação de danos causados por atos administrativos ilegais.

A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 5º, inciso XXXV, estabelece que "a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito".

A Jurisprudência do STJ no Controle de Legalidade

O STJ desempenha papel fundamental no controle de legalidade, por meio da consolidação de jurisprudência que orienta a aplicação do direito e garante a uniformidade das decisões judiciais em todo o território nacional. A análise da jurisprudência do STJ revela importantes diretrizes para a atuação dos profissionais do setor público, destacando-se os seguintes temas.

Limites do Controle Judicial do Ato Administrativo

A jurisprudência do STJ tem consolidado o entendimento de que o controle judicial do ato administrativo deve se restringir à análise da legalidade, não podendo o Poder Judiciário adentrar no mérito administrativo, ou seja, na conveniência e oportunidade da decisão da Administração Pública.

Em decisões reiteradas, o STJ tem afirmado que "o controle jurisdicional do ato administrativo restringe-se à análise de sua legalidade e legitimidade, não sendo cabível ao Poder Judiciário adentrar o mérito do ato, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes". (AgRg no RMS 44.518/RJ, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 05/08/2014, DJe 12/08/2014).

No entanto, o STJ também tem reconhecido a possibilidade de controle judicial do mérito administrativo em casos excepcionais, quando houver evidente violação aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. Em decisões recentes, o STJ tem afirmado que "o controle judicial dos atos administrativos discricionários deve se pautar pela observância dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, sendo cabível a anulação do ato quando evidenciada a sua flagrante desproporcionalidade ou irrazoabilidade".

Controle de Legalidade de Atos Normativos

O STJ tem consolidado o entendimento de que os atos normativos da Administração Pública, como decretos, portarias e resoluções, estão sujeitos ao controle de legalidade, devendo observar as normas legais superiores e os princípios constitucionais.

Em decisões reiteradas, o STJ tem afirmado que "os atos normativos expedidos pela Administração Pública devem observar os limites impostos pela lei, não podendo inovar no ordenamento jurídico sem previsão legal específica, sob pena de violação ao princípio da legalidade".

Controle de Legalidade em Licitações e Contratos Administrativos

A jurisprudência do STJ tem consolidado importantes diretrizes para o controle de legalidade em licitações e contratos administrativos, garantindo a observância dos princípios da isonomia, da vinculação ao instrumento convocatório e do julgamento objetivo.

Em decisões reiteradas, o STJ tem afirmado que "a Administração Pública está vinculada aos termos do edital de licitação, não podendo exigir requisitos não previstos no instrumento convocatório, sob pena de violação aos princípios da isonomia e da vinculação ao instrumento convocatório".

Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público

A atuação eficaz no controle de legalidade exige dos profissionais do setor público o conhecimento aprofundado das normas legais pertinentes e da jurisprudência do STJ. Algumas orientações práticas para a atuação profissional incluem:

• Estudo aprofundado da legislação e da jurisprudência: A atualização constante sobre as normas legais e a jurisprudência do STJ é essencial para a atuação eficaz no controle de legalidade.
• Análise criteriosa dos atos administrativos: A análise dos atos administrativos deve ser realizada com rigor, verificando a sua adequação às normas legais e aos princípios constitucionais.
• Fundamentação das decisões e pareceres: As decisões e pareceres devem ser devidamente fundamentados, com base na legislação e na jurisprudência aplicável, garantindo a transparência e a segurança jurídica.
• Atuação preventiva: A atuação preventiva, por meio de orientações e recomendações, pode evitar a ocorrência de ilegalidades e garantir a eficiência da atuação administrativa.
• Utilização de ferramentas tecnológicas: A utilização de ferramentas tecnológicas, como sistemas de pesquisa jurisprudencial e plataformas de gestão de processos, pode otimizar o trabalho e garantir a qualidade da atuação profissional.

Legislação Atualizada (Até 2026)

A Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos), que substituiu a Lei nº 8.666/1993, a Lei nº 10.520/2002 e os artigos 1º a 47-A da Lei nº 12.462/2011, trouxe importantes inovações para o controle de legalidade em licitações e contratos administrativos. A nova lei consolidou princípios como a transparência, a eficiência, a competitividade e a probidade, reforçando a importância do controle de legalidade para garantir a lisura e a vantajosidade das contratações públicas.

A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), com as alterações promovidas pela Lei nº 13.655/2018, também trouxe importantes inovações para o controle de legalidade, exigindo que as decisões administrativas, controladoras e judiciais que estabelecerem interpretação ou nova orientação sobre norma de conteúdo indeterminado imponham regime de transição quando indispensável para que o novo dever ou condicionamento de direito seja cumprido de modo proporcional, equânime e eficiente e sem prejuízo aos interesses gerais.

Conclusão

O controle de legalidade é instrumento fundamental para garantir a adequação dos atos administrativos ao ordenamento jurídico, prevenindo e corrigindo desvios que possam comprometer o interesse público e os direitos dos administrados. A atuação do STJ, por meio da consolidação de jurisprudência que orienta a aplicação do direito e garante a uniformidade das decisões judiciais em todo o território nacional, assume papel de destaque nesse cenário. A análise da jurisprudência do STJ, aliada ao estudo aprofundado das normas legais pertinentes, é essencial para a atuação eficaz dos profissionais do setor público, garantindo a defesa do interesse público e a legalidade da atuação administrativa. A constante atualização sobre a legislação e a jurisprudência, aliada à atuação preventiva e à utilização de ferramentas tecnológicas, são elementos fundamentais para o aprimoramento do controle de legalidade e para a consolidação do Estado Democrático de Direito.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.