O controle de legalidade é a espinha dorsal da atuação da Administração Pública, garantindo que todos os atos praticados por agentes estatais estejam em estrita conformidade com o ordenamento jurídico. Para os profissionais que atuam nas Procuradorias, compreender e aplicar este mecanismo é essencial para assegurar a higidez da atuação estatal, prevenindo litígios e resguardando o interesse público.
Neste artigo, detalharemos o passo a passo do controle de legalidade, abordando seus fundamentos legais, as diferentes modalidades de controle e as melhores práticas para a sua efetivação.
O Controle de Legalidade: Conceito e Fundamentação Legal
O controle de legalidade, em sua essência, consiste na verificação da compatibilidade dos atos administrativos com a lei, a Constituição e os princípios que regem a Administração Pública. É a garantia de que o Estado não atuará de forma arbitrária, respeitando os limites impostos pelo ordenamento jurídico.
A base constitucional deste controle encontra-se no caput do artigo 37 da Constituição Federal (CF), que consagra o princípio da legalidade como pilar da Administração Pública. A legalidade impõe que a Administração Pública só pode agir quando autorizada por lei, não podendo inovar no mundo jurídico de forma autônoma.
Outro dispositivo fundamental é o artigo 5º, inciso LXIX, da CF, que prevê o mandado de segurança como instrumento para proteger direito líquido e certo contra ato de autoridade pública. O artigo 5º, inciso XXXV, da CF, por sua vez, garante a inafastabilidade da jurisdição, assegurando que o Poder Judiciário apreciará qualquer lesão ou ameaça a direito, inclusive as decorrentes de atos administrativos.
A Lei nº 9.784/1999 (Lei de Processo Administrativo) também desempenha papel crucial, estabelecendo normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta. Em especial, o artigo 2º, parágrafo único, inciso I, da referida lei, determina que a Administração deve atuar "com observância dos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência".
Modalidades de Controle de Legalidade
O controle de legalidade pode ser classificado em duas modalidades principais, considerando o momento de sua realização.
Controle Preventivo
O controle preventivo atua a priori, antes da edição do ato administrativo, com o objetivo de evitar que a Administração Pública incorra em ilegalidade. É realizado, principalmente, pelas Procuradorias, por meio da emissão de pareceres jurídicos que analisam a legalidade da medida pretendida.
Este controle é fundamental para prevenir litígios e garantir a segurança jurídica da atuação estatal. O parecer jurídico, embora não tenha caráter vinculante na maioria dos casos, orienta a autoridade competente e serve como instrumento de defesa da Administração em caso de questionamento judicial.
Controle Repressivo
O controle repressivo, por sua vez, atua a posteriori, após a edição do ato administrativo, com o objetivo de corrigir eventuais ilegalidades. Pode ser realizado pela própria Administração Pública, por meio do poder de autotutela, ou pelo Poder Judiciário, mediante provocação.
A autotutela, consagrada na Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal (STF), confere à Administração o poder de anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos, ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
Passo a Passo do Controle de Legalidade nas Procuradorias
A atuação das Procuradorias no controle de legalidade, especialmente na modalidade preventiva, exige um processo rigoroso e sistematizado. A seguir, detalharemos os passos essenciais para a realização de um controle de legalidade eficaz.
Passo 1: Análise da Competência
O primeiro passo consiste em verificar se a autoridade que pretende praticar o ato possui competência legal para tanto. A competência é um requisito essencial de validade do ato administrativo, devendo estar expressamente prevista em lei.
A análise da competência deve considerar não apenas a autoridade em si, mas também a matéria objeto do ato e os limites territoriais de sua atuação. O artigo 11 da Lei nº 9.784/1999 estabelece que "a competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos".
Passo 2: Verificação da Finalidade
A finalidade do ato administrativo deve estar sempre alinhada ao interesse público. O controle de legalidade deve analisar se a medida pretendida busca, de fato, alcançar o objetivo previsto na lei, evitando o desvio de finalidade.
O desvio de finalidade ocorre quando a autoridade, embora competente, pratica o ato por motivos alheios ao interesse público ou à finalidade específica prevista em lei. A Lei nº 4.717/1965 (Lei da Ação Popular) considera nulo o ato lesivo ao patrimônio público que apresentar desvio de finalidade (artigo 2º, parágrafo único, alínea "e").
Passo 3: Análise da Forma e dos Motivos
O ato administrativo deve observar a forma prevista em lei, seja ela escrita, oral ou por meio de gestos. A inobservância da forma legal pode acarretar a nulidade do ato, salvo se não houver prejuízo para o interesse público ou para terceiros.
Os motivos do ato administrativo, por sua vez, devem ser expostos de forma clara e objetiva, demonstrando a correlação entre a situação de fato e a norma legal que fundamenta a medida. A motivação é essencial para garantir a transparência da atuação estatal e permitir o controle da legalidade pelo administrado e pelo Poder Judiciário.
A Lei nº 9.784/1999 estabelece a obrigatoriedade da motivação para diversos atos administrativos, como aqueles que deneguem, limitem ou afetem direitos ou interesses (artigo 50, inciso I).
Passo 4: Verificação da Conformidade com a Lei e Princípios
O controle de legalidade deve analisar se o ato administrativo está em estrita conformidade com a lei que o fundamenta. É necessário verificar se a medida pretendida não contraria dispositivos legais, normas regulamentares e a Constituição Federal.
Além da conformidade com a lei, o controle de legalidade deve avaliar se o ato administrativo observa os princípios que regem a Administração Pública, como a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência (artigo 37, caput, da CF). A observância da razoabilidade e da proporcionalidade também é fundamental para garantir que a medida seja adequada, necessária e não excessiva.
Passo 5: Elaboração do Parecer Jurídico
O resultado do controle de legalidade, especialmente na modalidade preventiva, consubstancia-se no parecer jurídico. O parecer deve ser claro, objetivo e fundamentado, expondo de forma pormenorizada as razões que levaram à conclusão sobre a legalidade ou ilegalidade do ato pretendido.
O parecer jurídico deve conter, no mínimo, as seguintes informações:
- Relatório resumido dos fatos;
- Análise da competência da autoridade;
- Verificação da finalidade, forma e motivos do ato;
- Análise da conformidade com a lei e princípios;
- Conclusão sobre a legalidade ou ilegalidade da medida;
- Recomendações e orientações, se houver.
Jurisprudência e Normativas Relevantes
A jurisprudência dos tribunais superiores, em especial do STF e do Superior Tribunal de Justiça (STJ), desempenha papel fundamental na consolidação do entendimento sobre o controle de legalidade.
A Súmula Vinculante 13 do STF, por exemplo, que proíbe o nepotismo na Administração Pública, é um marco importante na aplicação do princípio da moralidade e impessoalidade. A Súmula 346 do STF, por sua vez, consolida o entendimento de que a Administração Pública pode declarar a nulidade de seus próprios atos.
No âmbito das normativas, as resoluções do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) também trazem orientações importantes sobre a atuação das Procuradorias no controle de legalidade. A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), com as alterações promovidas pela Lei nº 13.655/2018, introduziu novos parâmetros para a atuação do gestor público, exigindo que as decisões administrativas considerem as consequências práticas de suas medidas (artigo 20).
Conclusão
O controle de legalidade é um instrumento indispensável para garantir a atuação escorreita da Administração Pública. Para os profissionais das Procuradorias, dominar o passo a passo deste controle é essencial para assegurar a segurança jurídica, prevenir litígios e resguardar o interesse público. A atuação preventiva, pautada em pareceres jurídicos consistentes e fundamentados, é a melhor forma de garantir que o Estado atue dentro dos limites estabelecidos pelo ordenamento jurídico.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.