A contratação pública por meio de credenciamento tem se consolidado como um instrumento fundamental para a Administração Pública, permitindo a aquisição de bens e serviços de forma mais ágil e eficiente, quando a multiplicidade de fornecedores é desejada e o objeto permite a padronização e o tabelamento de preços. Com o advento da Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 14.133/2021) e a subsequente evolução normativa, o instituto do credenciamento sofreu aprimoramentos significativos, exigindo dos profissionais do setor público (procuradores, defensores, promotores, juízes e auditores) uma atualização constante para garantir a lisura e a eficácia de sua aplicação.
Este artigo se propõe a analisar o credenciamento sob a ótica da legislação atualizada (até 2026), abordando seus requisitos, procedimentos e as principais controvérsias enfrentadas na prática, com o objetivo de oferecer um guia prático e fundamentado para a atuação dos operadores do Direito no âmbito das licitações e contratos públicos.
A Natureza Jurídica do Credenciamento e a Lei nº 14.133/2021
Historicamente, o credenciamento era tratado como uma modalidade de inexigibilidade de licitação, fundamentada na inviabilidade de competição decorrente da necessidade de contratar todos os interessados que preenchessem os requisitos estabelecidos pela Administração (art. 25, caput, da Lei nº 8.666/1993). A Lei nº 14.133/2021, em seu art. 74, inciso IV, positivou essa sistemática, prevendo expressamente o credenciamento como hipótese de inexigibilidade, desde que observadas as condições específicas definidas em regulamento.
O credenciamento, portanto, não é uma modalidade licitatória propriamente dita, mas um procedimento administrativo prévio à contratação direta, que visa a pré-qualificação de interessados para a prestação de serviços ou o fornecimento de bens, de forma contínua ou eventual, mediante preços pré-fixados pela Administração. A inviabilidade de competição reside no fato de que a Administração se dispõe a contratar todos os credenciados, não havendo disputa de preços ou de condições vantajosas, mas sim a verificação do cumprimento de requisitos objetivos e a adesão às condições preestabelecidas.
Hipóteses de Cabimento (Art. 79 da Lei nº 14.133/2021)
A Nova Lei de Licitações estabelece, em seu art. 79, as hipóteses em que o credenciamento pode ser utilizado. I - Paralela e não excludente: Quando houver a possibilidade de contratação de múltiplos fornecedores ou prestadores de serviços, de forma simultânea ou sucessiva, para o mesmo objeto, sem que a contratação de um exclua a dos demais. Ex: Serviços médicos, de tradução, de perícia. II - Seleção a critério de terceiros: Quando a escolha do contratado couber a terceiro, e não à Administração. Ex: Credenciamento de clínicas médicas para atendimento de servidores, onde o próprio servidor escolhe a clínica. III - Mercados fluidos: Quando houver flutuação constante dos preços de mercado, tornando inviável a fixação prévia de um preço único. Neste caso, a Administração credencia fornecedores e adquire os bens no momento da necessidade, pelo preço de mercado. (Esta hipótese tem gerado debates e necessita de regulamentação cuidadosa para evitar burla à licitação).
Requisitos e Procedimentos do Credenciamento
Para que o credenciamento seja válido e regular, a Administração Pública deve observar rigorosamente os requisitos e procedimentos estabelecidos na Lei nº 14.133/2021 e na regulamentação aplicável (em âmbito federal, destacam-se decretos e instruções normativas recentes, até 2026, que detalham a matéria).
1. Justificativa da Inviabilidade de Competição
O primeiro passo é a elaboração de um estudo técnico preliminar que justifique, de forma robusta e fundamentada, a inviabilidade de competição e a adequação do credenciamento para o caso concreto. A justificativa deve demonstrar que a contratação de múltiplos fornecedores é vantajosa e necessária para o atendimento do interesse público, e que o objeto permite a padronização e a fixação de preços (nas hipóteses I e II do art. 79).
2. Edital de Chamamento Público (Art. 79, Parágrafo Único, I)
O credenciamento deve ser precedido de um edital de chamamento público, que deve conter, no mínimo:
- Objeto da contratação, com descrição clara e precisa.
- Requisitos de habilitação e qualificação técnica exigidos dos interessados.
- Critérios objetivos para a distribuição da demanda (ex: sorteio, rodízio, proximidade geográfica), garantindo a igualdade de oportunidades entre os credenciados (exceto na hipótese de seleção por terceiros).
- Preços a serem pagos pela Administração (tabela de preços), que devem ser compatíveis com os praticados no mercado.
- Minuta do termo de credenciamento ou contrato.
- Prazo de vigência do credenciamento.
Atenção: O edital de chamamento deve permanecer aberto a novos interessados durante todo o seu prazo de vigência (art. 79, parágrafo único, II, da Lei nº 14.133/2021). A recusa injustificada de credenciamento de um interessado que preencha os requisitos configura ilegalidade.
3. Análise e Credenciamento
A Administração deve analisar a documentação apresentada pelos interessados e, se preenchidos os requisitos, proceder ao credenciamento, mediante a assinatura do termo respectivo. É fundamental que a análise seja célere e transparente, garantindo o direito de defesa em caso de indeferimento.
4. Gestão e Fiscalização
A gestão do credenciamento envolve o acompanhamento da validade da documentação dos credenciados, a distribuição da demanda conforme os critérios estabelecidos no edital e a fiscalização da execução dos serviços ou fornecimento de bens. A Administração deve ter mecanismos de controle eficientes para evitar fraudes, desvios ou favorecimentos.
Desafios Práticos e Jurisprudência Relevante
Apesar da previsão legal, o credenciamento apresenta desafios práticos que exigem atenção dos operadores do Direito.
A Fixação e Atualização dos Preços
Um dos principais desafios é a fixação de preços justos e compatíveis com o mercado, evitando o sobrepreço ou o subpreço (que pode inviabilizar o credenciamento). A Administração deve realizar pesquisa de preços rigorosa e prever mecanismos de atualização periódica da tabela, considerando a inflação e as variações de mercado. O Tribunal de Contas da União (TCU) tem reiteradamente exigido a demonstração da vantajosidade dos preços fixados no credenciamento (Acórdãos TCU nº 351/2010-Plenário e nº 1.705/2018-Plenário).
A Distribuição da Demanda (Art. 79, Parágrafo Único, III)
Quando a escolha do credenciado couber à Administração (hipótese paralela e não excludente), a distribuição da demanda deve ser feita de forma objetiva e impessoal, evitando privilégios. A lei exige a definição de critérios objetivos. Sorteio e rodízio são os métodos mais comuns, mas a Administração deve garantir que o sistema utilizado seja transparente e auditável. O TCU já alertou para a necessidade de critérios que assegurem a isonomia (Acórdão TCU nº 2.844/2010-Plenário).
O Credenciamento de Profissionais de Saúde (Pejotização)
O credenciamento de médicos e outros profissionais de saúde, muitas vezes por meio de pessoas jurídicas (pejotização), é uma prática comum, mas que exige cautela. A Administração deve garantir que o credenciamento não configure burla ao concurso público (art. 37, II, da CF/88). O TCU e o STF têm se debruçado sobre a matéria, admitindo o credenciamento de profissionais de saúde, desde que não haja subordinação jurídica e que a contratação vise atender a uma necessidade suplementar ou excepcional da Administração, e não a substituir servidores efetivos em atividades fim (STF, ADI 1.923).
A Nova Lei e a Transitoriedade (Até 2023/2024)
É importante ressaltar que a transição para a Lei nº 14.133/2021 gerou dúvidas. Credenciamentos realizados sob a égide da Lei nº 8.666/1993 continuam válidos até o término de seus prazos, mas as renovações ou novos credenciamentos devem observar as regras da nova legislação. A jurisprudência, atualizada até 2026, consolida o entendimento de que a Administração deve se adaptar rapidamente às novas exigências, especialmente quanto à justificativa, à tabela de preços e à distribuição objetiva da demanda.
Orientações Práticas para a Atuação Profissional
Para os profissionais que atuam no controle, na defesa ou na gestão pública, algumas orientações práticas são essenciais:
- Exigência de Justificativa Robusta: Auditores e procuradores devem ser rigorosos na análise do estudo técnico preliminar que justifica o credenciamento. A inviabilidade de competição deve ser real e demonstrada.
- Análise Crítica da Tabela de Preços: A pesquisa de preços que fundamenta a tabela deve ser ampla e refletir a realidade do mercado. A falta de pesquisa adequada é motivo para impugnação.
- Fiscalização da Distribuição da Demanda: É crucial verificar na prática se os critérios de distribuição da demanda (sorteio, rodízio) estão sendo cumpridos, evitando o favorecimento de determinados credenciados.
- Atenção ao Credenciamento de Serviços Contínuos: O credenciamento não deve ser utilizado como subterfúgio para evitar a licitação de serviços contínuos que poderiam ser prestados por uma única empresa, salvo se a multiplicidade de prestadores for comprovadamente vantajosa.
- Atualização Constante: Acompanhar as instruções normativas e a jurisprudência do TCU e dos Tribunais de Contas Estaduais, que frequentemente detalham e interpretam as regras de credenciamento.
Conclusão
O credenciamento, devidamente regulamentado e utilizado com base nos princípios da Administração Pública, é uma ferramenta valiosa para a eficiência e a economicidade nas contratações públicas. A Lei nº 14.133/2021 trouxe maior segurança jurídica ao instituto, mas exige dos operadores do Direito um rigoroso controle de seus requisitos – em especial a justificativa da inviabilidade de competição, a fixação de preços de mercado e a distribuição impessoal da demanda. A atuação proativa e atualizada de defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores é fundamental para garantir que o credenciamento cumpra sua finalidade de atender ao interesse público, sem dar margem a irregularidades ou favorecimentos.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.