Defesa em Ação de Improbidade: Checklist Completo

A defesa em Ação Civil Pública por Improbidade Administrativa (ACP-IA) é um desafio constante para os profissionais do Direito Público. A complexidade normativa, as alterações legislativas e a necessidade de comprovação robusta exigem um preparo meticuloso. Este artigo, voltado para defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores, apresenta um checklist completo para orientar a atuação na defesa de agentes públicos acusados de improbidade.

O Contexto Normativo: A Lei nº 8.429/1992 e suas Alterações

A Lei nº 8.429/1992, conhecida como Lei de Improbidade Administrativa (LIA), sofreu alterações significativas com a Lei nº 14.230/2021, que introduziu importantes mudanças na tipificação, na prescrição, no processo e nas sanções. É fundamental dominar essas alterações para construir uma defesa eficaz, considerando a aplicação da lei no tempo e as nuances interpretativas.

A Reforma de 2021 e a "Retroatividade Benéfica"

A Lei nº 14.230/2021 estabeleceu que as alterações que beneficiam o agente público devem retroagir, aplicando-se aos fatos ocorridos antes de sua vigência. Essa regra, prevista no art. 1º, § 4º da LIA, tem impacto direto na análise da prescrição, da tipicidade e da dosimetria das sanções. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem consolidado o entendimento de que a retroatividade benéfica se aplica, desde que não ofenda a coisa julgada e o princípio da segurança jurídica.

Checklist para a Defesa: Uma Abordagem Estratégica

A defesa em ACP-IA exige uma análise aprofundada dos fatos, da legislação e da jurisprudência. O checklist abaixo apresenta os principais pontos a serem considerados na elaboração da estratégia de defesa.

1. Análise Preliminar: Fatos e Provas

A primeira etapa é a análise minuciosa dos fatos narrados na petição inicial, bem como das provas que a acompanham. É crucial identificar as condutas imputadas ao agente público, as circunstâncias em que ocorreram e o nexo de causalidade entre a conduta e o dano (se houver):

• Identificação da conduta: Qual o ato de improbidade imputado? Enriquecimento ilícito (art. 9º)? Prejuízo ao erário (art. 10)? Atentado aos princípios da administração pública (art. 11)?
• Análise das provas: As provas apresentadas são suficientes para comprovar a autoria e a materialidade da conduta? Há indícios de dolo? Há provas periciais ou documentais que atestem o dano ao erário?
• Contexto fático: Quais as circunstâncias que envolveram a conduta? O agente público agiu sob pressão, com base em parecer técnico ou em cumprimento de ordem superior?

2. Elemento Subjetivo: O Dolo e a Má-fé

A Lei nº 14.230/2021 consolidou a exigência do dolo para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa, extinguindo a modalidade culposa. O art. 1º, § 2º da LIA define o dolo como "a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado":

• Comprovação do dolo: A petição inicial narra de forma clara e específica o dolo do agente público? Há provas que demonstrem a intenção de praticar o ato ilícito e de causar dano ao erário ou enriquecimento ilícito?
• Ausência de dolo: A conduta do agente público pode ser caracterizada como erro grosseiro, negligência, imprudência ou imperícia? Nesses casos, a conduta não configura improbidade, mas pode ensejar responsabilização civil ou administrativa.
• Má-fé: A jurisprudência do STJ tem exigido a demonstração de má-fé para a condenação por improbidade, especialmente nos casos de violação aos princípios da administração pública (art. 11).

3. Tipicidade e Enquadramento Legal

A tipicidade das condutas de improbidade sofreu alterações importantes com a Lei nº 14.230/2021. A defesa deve analisar cuidadosamente se a conduta imputada se amolda aos tipos previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA:

• Enriquecimento Ilícito (art. 9º): Houve acréscimo patrimonial injustificado? A vantagem indevida foi recebida em razão do exercício do cargo?
• Prejuízo ao Erário (art. 10): Houve perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º? A conduta foi dolosa? Houve efetiva comprovação do dano?
• Atentado aos Princípios da Administração Pública (art. 11): A conduta violou os deveres de honestidade, imparcialidade e legalidade? A violação foi dolosa e com o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outrem? A jurisprudência tem exigido a demonstração de dolo específico para a configuração do art. 11.

4. Prescrição: O Novo Regramento

A Lei nº 14.230/2021 alterou significativamente o prazo e o termo inicial da prescrição nas ações de improbidade. O art. 23 da LIA estabelece o prazo prescricional de 8 (oito) anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência:

• Termo inicial: O termo inicial da prescrição foi corretamente identificado? Considerou-se a data do fato ou a data da cessação da permanência?
• Causas interruptivas: Houve a ocorrência de alguma das causas interruptivas da prescrição previstas no § 4º do art. 23? (Ajuizamento da ação, publicação da sentença condenatória, publicação de acórdão que confirma sentença condenatória ou que reforma sentença de improcedência).
• Prescrição intercorrente: O § 5º do art. 23 instituiu a prescrição intercorrente, que ocorre se o processo ficar paralisado por mais de 4 (quatro) anos sem a prática de ato processual que interrompa a prescrição. A defesa deve verificar se ocorreu a prescrição intercorrente no caso concreto.

5. Sanções e Dosimetria

A Lei nº 14.230/2021 alterou as sanções aplicáveis aos atos de improbidade e estabeleceu critérios mais objetivos para a sua dosimetria. O art. 12 da LIA prevê as sanções de perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos, pagamento de multa civil e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios:

• Proporcionalidade e Razoabilidade: As sanções requeridas pelo Ministério Público são proporcionais à gravidade da conduta, ao dano causado e ao proveito patrimonial obtido?
• Dosimetria: A petição inicial fundamenta a dosimetria das sanções com base nos critérios estabelecidos no art. 12, § 1º da LIA? (Gravidade do fato, extensão do dano e proveito patrimonial obtido).
• Individualização da pena: A sanção deve ser individualizada para cada agente público envolvido, considerando a sua participação na conduta ilícita e o seu grau de culpabilidade.

6. Acordo de Não Persecução Cível (ANPC)

A Lei nº 14.230/2021 regulamentou o Acordo de Não Persecução Cível (ANPC) no âmbito das ações de improbidade administrativa, previsto no art. 17-B da LIA. O ANPC é um instrumento importante para a resolução consensual de conflitos e pode ser uma alternativa viável à tramitação da ACP-IA:

• Viabilidade: O caso concreto preenche os requisitos para a celebração do ANPC? (Reparação integral do dano, reversão à pessoa jurídica lesada da vantagem indevida, pagamento de multa, entre outros).
• Oportunidade: A celebração do ANPC é oportuna e vantajosa para o agente público, considerando os riscos e os custos da tramitação da ação?
• Negociação: A defesa deve atuar de forma estratégica na negociação do ANPC, buscando as melhores condições para o agente público e garantindo a observância dos princípios da legalidade, moralidade e eficiência.

7. Questões Processuais e Probatórias

A defesa deve estar atenta às questões processuais e probatórias que permeiam a ACP-IA, visando garantir o contraditório e a ampla defesa:

• Inépcia da inicial: A petição inicial preenche os requisitos do art. 319 do Código de Processo Civil (CPC)? A narrativa dos fatos é clara e específica? As provas apresentadas são suficientes para lastrear a acusação?
• Ilegitimidade passiva: O agente público demandado é parte legítima para figurar no polo passivo da ação? Ele exerceu a função pública no período em que ocorreram os fatos?
• Cerceamento de defesa: Foi garantido ao agente público o direito de produzir provas e de se manifestar sobre as provas produzidas pelo Ministério Público?
• Produção de provas: A defesa deve requerer a produção de todas as provas necessárias à comprovação de suas alegações (testemunhal, documental, pericial, etc.).

Conclusão

A defesa em Ação Civil Pública por Improbidade Administrativa exige um profundo conhecimento da Lei nº 8.429/1992, das alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 e da jurisprudência consolidada. A aplicação rigorosa do checklist apresentado neste artigo, aliado à análise minuciosa dos fatos e das provas, é fundamental para a construção de uma estratégia de defesa eficaz e para a garantia dos direitos do agente público demandado. A atuação estratégica e diligente dos profissionais do Direito Público é essencial para assegurar a justiça e a legalidade no âmbito da improbidade administrativa.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.