Defesa em Ação de Improbidade: e Jurisprudência do STJ

A defesa em Ações de Improbidade Administrativa (AIA) exige um domínio técnico aprofundado, não apenas da legislação pertinente, mas também da evolução jurisprudencial, em especial do Superior Tribunal de Justiça (STJ). O advento da Lei nº 14.230/2021, que alterou significativamente a Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa - LIA), trouxe novos paradigmas que impactam diretamente a atuação de procuradores, defensores e demais operadores do direito público. Este artigo propõe uma análise das principais estratégias de defesa em AIA, com foco na jurisprudência do STJ, abordando as nuances e as inovações trazidas pela nova legislação.

O Novo Paradigma da Lei nº 14.230/2021 e a Exigência do Dolo Específico

A principal mudança introduzida pela Lei nº 14.230/2021 foi a exigência incontornável do dolo específico para a configuração do ato de improbidade administrativa. O artigo 1º, § 1º, da LIA, com redação dada pela nova lei, estabelece que "consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados os tipos previstos em leis especiais".

Essa alteração afasta a possibilidade de punição por culpa grave ou dolo genérico, exigindo a demonstração inequívoca da vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito. O STJ, em reiteradas decisões, tem consolidado esse entendimento. No julgamento do Recurso Especial nº 1.955.056/SP (Tema 1199), a Primeira Seção do STJ reafirmou a necessidade do dolo específico, destacando que a nova lei não se aplica retroativamente a atos praticados sob a vigência da redação original da LIA, caso o ato já tenha sido julgado e condenado com base em culpa ou dolo genérico, salvo nas hipóteses de revisão criminal, que não se aplicam ao processo civil de improbidade.

Estratégias de Defesa Focadas no Dolo

A defesa deve se concentrar em desconstruir a alegação de dolo específico. Isso implica demonstrar que a conduta do agente público, ainda que irregular, não foi motivada pela vontade consciente de enriquecer ilicitamente (art. 9º), causar prejuízo ao erário (art. 10) ou atentar contra os princípios da administração pública (art. 11):

• Ausência de Vontade Consciente: A defesa deve apresentar elementos que comprovem que a ação ou omissão não visava o resultado ilícito. Por exemplo, em casos de falhas procedimentais em licitações, demonstrar que a intenção era atender a uma necessidade urgente da administração, sem qualquer objetivo de favorecimento pessoal ou de terceiros.
• Erro Escusável: A demonstração de que o agente agiu amparado em erro escusável, decorrente de interpretação razoável da lei ou de orientações técnicas e jurídicas prévias, pode afastar o dolo. O artigo 1º, § 8º, da LIA, estabelece que "não configura improbidade a ação ou omissão decorrente de divergência interpretativa da lei, baseada em jurisprudência, ainda que não pacificada, mesmo que não venha a ser posteriormente confirmada".
• Ausência de Proveito Pessoal ou de Terceiros: A defesa deve evidenciar que o ato não resultou em benefício patrimonial indevido para o agente ou para outrem, um elemento crucial para a configuração do dolo específico, especialmente nos casos dos artigos 9º e 10.

O Prejuízo ao Erário e a Necessidade de Dano Efetivo

A configuração do ato de improbidade previsto no artigo 10 da LIA exige a demonstração de prejuízo efetivo ao erário. O STJ tem reiterado que a mera irregularidade formal ou a presunção de dano não são suficientes para a condenação.

A Comprovação do Dano Material

A defesa deve questionar a existência do dano, exigindo que o Ministério Público ou o ente lesado comprovem, de forma robusta e inequívoca, o prejuízo financeiro suportado pela administração pública:

• Perícia Contábil: A solicitação de perícia contábil é fundamental para quantificar o suposto dano e verificar se ele efetivamente ocorreu. A defesa deve apresentar quesitos precisos para demonstrar eventuais falhas na apuração do prejuízo.
• Desconsideração de Prejuízo Presumido: O STJ, em diversos julgados, tem rechaçado a tese do dano presumido (in re ipsa) em ações de improbidade administrativa. O prejuízo deve ser real, atual e certo.
• Benefício à Administração: Em casos onde a contratação, ainda que irregular, resultou em benefício para a administração pública (por exemplo, a prestação do serviço ou a entrega do bem), a defesa pode argumentar a ausência de prejuízo, ou, no mínimo, a necessidade de compensação entre o valor pago e o benefício recebido.

A Prescrição e a Retroatividade Benéfica

A Lei nº 14.230/2021 alterou o regime prescricional da LIA, unificando o prazo em oito anos, contados a partir da ocorrência do fato (art. 23). Além disso, introduziu a prescrição intercorrente (art. 23, § 4º), que ocorre se o processo ficar paralisado por mais de quatro anos, sem a prolação de sentença.

A Aplicação da Prescrição no STJ

O STJ, ao julgar o Tema 1199, firmou tese sobre a aplicação da prescrição e a retroatividade da nova lei:

• Irretroatividade da Prescrição Intercorrente: A prescrição intercorrente introduzida pela Lei nº 14.230/2021 não se aplica retroativamente aos processos em curso antes de sua vigência. O prazo de quatro anos passa a contar a partir da publicação da nova lei (26/10/2021) para os processos já ajuizados.
• Aplicação do Prazo de Oito Anos: O prazo prescricional geral de oito anos aplica-se aos atos praticados após a vigência da nova lei. Para os atos anteriores, aplica-se a regra de transição estabelecida no Tema 1199, que determina a aplicação do prazo prescricional da lei antiga, caso já tenha se consumado, ou a aplicação do novo prazo, se mais benéfico, contado a partir da publicação da nova lei.
• Interrupção da Prescrição: A defesa deve analisar cuidadosamente os marcos interruptivos da prescrição previstos no artigo 23, § 4º, da LIA (ajuizamento da ação, publicação da sentença, publicação de acórdão que confirma ou reforma a sentença, etc.) para verificar se houve a consumação do prazo prescricional.

A Individualização das Penas e o Princípio da Proporcionalidade

A aplicação das sanções previstas no artigo 12 da LIA deve observar o princípio da proporcionalidade e a individualização da pena. O juiz deve considerar a gravidade do fato, a extensão do dano e o proveito patrimonial obtido pelo agente.

A Jurisprudência do STJ sobre a Dosimetria

O STJ tem enfatizado a necessidade de fundamentação adequada na fixação das penas:

• Evitar a Aplicação Cumulativa Automática: A aplicação de todas as sanções previstas no artigo 12 (ressarcimento, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos, multa civil e proibição de contratar com o poder público) não é automática. O juiz deve justificar a necessidade de cada sanção, com base nas circunstâncias do caso concreto.
• Proporcionalidade da Multa Civil: A multa civil deve ser fixada em valor razoável, considerando a capacidade econômica do agente e a gravidade da conduta. A defesa deve apresentar elementos que demonstrem a desproporcionalidade de multas exorbitantes.
• Restrição à Perda da Função Pública: A pena de perda da função pública deve ser aplicada com cautela, reservando-se para os casos mais graves, onde a conduta do agente demonstra incompatibilidade com o exercício da função pública.

Acordo de Não Persecução Civil (ANPC)

A Lei nº 14.230/2021 regulamentou o Acordo de Não Persecução Civil (ANPC), previsto no artigo 17-B da LIA. O ANPC representa uma importante ferramenta de resolução consensual de conflitos em ações de improbidade, permitindo a reparação do dano e a aplicação de sanções menos gravosas.

A Utilização do ANPC pela Defesa

A defesa deve avaliar a conveniência da celebração do ANPC, considerando os riscos do processo e a possibilidade de obter condições mais favoráveis para o cliente:

• Momento da Proposição: O ANPC pode ser proposto pelo Ministério Público ou pelo ente lesado em qualquer fase do processo, inclusive antes do ajuizamento da ação.
• Requisitos: A celebração do ANPC exige o ressarcimento integral do dano e a reversão do proveito ilícito obtido.
• Negociação das Sanções: A defesa deve atuar ativamente na negociação das sanções a serem aplicadas no ANPC, buscando a exclusão de sanções mais gravosas, como a perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos, e a fixação de multas em valores razoáveis.

Conclusão

A defesa em Ações de Improbidade Administrativa exige uma atuação estratégica e pautada no profundo conhecimento da legislação, especialmente das inovações trazidas pela Lei nº 14.230/2021, e da jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça. A comprovação do dolo específico, a exigência de dano efetivo, a correta aplicação das regras prescricionais e a busca pela proporcionalidade na aplicação das penas são pilares fundamentais para uma defesa eficaz. A utilização do Acordo de Não Persecução Civil também se apresenta como uma alternativa viável para a resolução consensual de conflitos, mitigando os riscos e buscando soluções mais justas para os agentes públicos. A constante atualização profissional e a análise minuciosa de cada caso concreto são essenciais para o sucesso na defesa dos interesses em ações de improbidade administrativa.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.