A Defesa em Ação Popular: Uma Análise Estratégica e Prática para o Profissional do Setor Público
A Ação Popular, instrumento basilar da democracia participativa e do controle social, prevista no art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal, configura-se como um importante mecanismo para a anulação de atos lesivos ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.
No entanto, a atuação em defesa do ente público ou do agente público demandado em Ação Popular exige do profissional do setor público, notadamente de procuradores e defensores, um profundo conhecimento das nuances processuais, da fundamentação legal e da jurisprudência dominante, a fim de garantir a efetiva defesa do interesse público e a correta aplicação do direito.
Este artigo, voltado para os profissionais que atuam no âmbito das Procuradorias, tem como objetivo analisar as principais estratégias de defesa em Ação Popular, abordando aspectos práticos e apresentando modelos que podem auxiliar na elaboração de peças processuais sólidas e fundamentadas.
Fundamentação Legal e Pressupostos da Ação Popular
A Ação Popular encontra seu alicerce legal na Lei nº 4.717/1965, que regulamenta o instituto e estabelece os requisitos para sua propositura, bem como as normas processuais aplicáveis.
Legitimidade Ativa e Passiva
A legitimidade ativa para a propositura da Ação Popular é restrita ao cidadão, ou seja, àquele que se encontra no pleno gozo de seus direitos políticos. A comprovação da cidadania é requisito essencial para o ajuizamento da ação, sob pena de extinção do processo sem resolução de mérito.
No polo passivo, figuram as pessoas públicas ou privadas, autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissão, tiverem dado oportunidade à lesão, e ainda os beneficiários diretos do mesmo.
O Objeto da Ação Popular: A Lesividade ao Patrimônio Público
O objeto central da Ação Popular é a anulação de ato lesivo ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. A lesividade pode ser material (dano ao erário) ou imaterial (ofensa à moralidade, por exemplo).
A demonstração da lesividade é fundamental para o sucesso da ação. A jurisprudência pátria tem consolidado o entendimento de que a mera irregularidade formal, sem a comprovação de dano ou ofensa aos princípios da Administração Pública, não autoriza a procedência da Ação Popular.
Estratégias de Defesa em Ação Popular
A defesa em Ação Popular deve ser estruturada de forma estratégica, visando demonstrar a ausência de requisitos para a propositura da ação ou a improcedência do pedido.
Preliminares
As preliminares devem ser arguidas logo no início da contestação, com o objetivo de extinguir o processo sem resolução de mérito. As principais preliminares em Ação Popular incluem:
- Ilegitimidade Ativa: Quando o autor não comprova a condição de cidadão, ou seja, o pleno gozo dos direitos políticos.
- Ilegitimidade Passiva: Quando o ente público ou o agente público demandado não tem relação com o ato impugnado.
- Inépcia da Inicial: Quando a petição inicial não preenche os requisitos legais, como a ausência de pedido claro ou a falta de causa de pedir.
- Falta de Interesse de Agir: Quando a ação não se mostra útil ou necessária para a obtenção do resultado pretendido.
- Carência de Ação por Ausência de Lesividade: Quando o ato impugnado não se configura como lesivo ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural.
Mérito
Na fase de mérito, a defesa deve se concentrar em demonstrar a legalidade, a legitimidade e a moralidade do ato impugnado:
- Legalidade do Ato: O ato impugnado deve ter sido praticado em conformidade com a legislação aplicável. A defesa deve apresentar os fundamentos legais que sustentam a validade do ato.
- Ausência de Lesividade Material: Se a ação alega dano ao erário, a defesa deve demonstrar a inexistência de prejuízo financeiro ou a sua insignificância.
- Ausência de Lesividade Imaterial: Se a ação alega ofensa à moralidade administrativa, a defesa deve demonstrar que o ato foi praticado com base nos princípios da boa-fé, da impessoalidade, da publicidade e da eficiência.
- Boa-fé do Agente Público: A demonstração da boa-fé do agente público é fundamental, pois pode afastar a responsabilidade por eventual irregularidade, desde que não haja dolo ou culpa grave.
Jurisprudência e Normativas Relevantes
A jurisprudência dos Tribunais Superiores, notadamente do Superior Tribunal de Justiça (STJ) e do Supremo Tribunal Federal (STF), é fundamental para balizar a atuação na defesa em Ação Popular.
STJ e STF: A Necessidade de Lesão
O STJ e o STF têm consolidado o entendimento de que a Ação Popular exige a demonstração de lesão ao patrimônio público, seja ela material ou imaterial. A mera irregularidade formal, sem a comprovação de dano, não é suficiente para a procedência da ação:
- Súmula Vinculante 13 do STF: "A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal."
Normativas Internas e Pareceres
A atuação das Procuradorias também deve estar pautada nas normativas internas e nos pareceres jurídicos que orientam a atuação dos órgãos públicos.
Modelos Práticos para Defesa em Ação Popular
A elaboração de peças processuais em Ação Popular exige atenção aos detalhes e à fundamentação jurídica. A seguir, apresentamos modelos práticos que podem auxiliar na estruturação da defesa.
Modelo 1: Preliminar de Ilegitimidade Ativa
Excelentíssimo Senhor Doutor Juiz de Direito da [Vara da Fazenda Pública] da Comarca de [Cidade/Estado]
[Nome do Ente Público ou do Agente Público demandado], já qualificado nos autos da Ação Popular nº [Número do Processo], proposta por [Nome do Autor], vem, por meio de seu procurador signatário, apresentar CONTESTAÇÃO, pelos fatos e fundamentos a seguir expostos. I - DA PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE ATIVA
A presente Ação Popular deve ser extinta sem resolução de mérito, por ilegitimidade ativa do autor.
A Lei nº 4.717/1965, em seu art. 1º, estabelece que a Ação Popular é instrumento de controle social reservado ao cidadão, ou seja, àquele que se encontra no pleno gozo de seus direitos políticos.
No presente caso, o autor não comprovou a sua condição de cidadão. A inicial não está acompanhada de cópia do título de eleitor ou de certidão de quitação eleitoral, documentos indispensáveis para a comprovação da legitimidade ativa em Ação Popular.
Diante do exposto, requer a extinção do processo sem resolução de mérito, nos termos do art. 485, VI, do Código de Processo Civil.
Modelo 2: Mérito - Ausência de Lesividade
[Continuando a Contestação.]
II - DO MÉRITO: DA AUSÊNCIA DE LESIVIDADE AO PATRIMÔNIO PÚBLICO
No mérito, a presente Ação Popular deve ser julgada improcedente, por ausência de lesividade ao patrimônio público.
O autor alega que o ato impugnado causou dano ao erário. No entanto, não apresenta qualquer prova que corrobore a sua alegação.
O ato impugnado foi praticado em estrita observância à legislação aplicável, conforme demonstrado nos documentos anexos. A contratação de [Objeto do Contrato] foi realizada mediante regular procedimento licitatório, com a participação de diversas empresas, sagrando-se vencedora a que apresentou a proposta mais vantajosa para a Administração Pública.
Não há, portanto, qualquer indício de superfaturamento ou de favorecimento a determinada empresa. O valor pago pelo ente público está de acordo com os preços praticados no mercado, conforme pesquisa de preços realizada previamente à contratação.
A jurisprudência pátria, notadamente do STJ, é pacífica no sentido de que a Ação Popular exige a demonstração de lesão ao patrimônio público. A mera irregularidade formal, sem a comprovação de dano, não autoriza a procedência da ação.
Diante do exposto, requer a improcedência do pedido, com a condenação do autor ao pagamento de custas processuais e honorários advocatícios.
Conclusão
A Ação Popular, embora seja um instrumento fundamental de controle social, não pode ser utilizada de forma indiscriminada, sem a observância dos seus requisitos legais. A defesa em Ação Popular exige do profissional do setor público um conhecimento aprofundado da legislação, da jurisprudência e das estratégias processuais, a fim de garantir a efetiva defesa do interesse público e a correta aplicação do direito. O conhecimento das preliminares, da necessidade de demonstração da lesividade e o uso de modelos práticos são ferramentas essenciais para a elaboração de uma defesa sólida e eficaz.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.