Guia: Cobrança de Dívida Ativa

A gestão eficiente da Dívida Ativa representa um dos maiores desafios para a administração pública brasileira, impactando diretamente a arrecadação e a capacidade de investimento do Estado. Para procuradores e demais profissionais do setor público, dominar os procedimentos de cobrança, desde a inscrição até a execução fiscal, é fundamental para garantir a efetividade da recuperação de créditos e o cumprimento das obrigações legais. Este guia aborda as principais etapas da cobrança da Dívida Ativa, oferecendo orientações práticas, fundamentação legal atualizada e considerações sobre a jurisprudência recente, visando auxiliar os operadores do direito na otimização de suas atividades.

A Natureza da Dívida Ativa e sua Inscrição

A Dívida Ativa abrange os créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária ou não tributária, que, após esgotado o prazo para pagamento fixado pela lei ou por decisão final proferida em processo regular, não foram quitados. A Lei nº 4.320/1964, em seu artigo 39, define os contornos da Dívida Ativa, diferenciando os créditos tributários (impostos, taxas, contribuições de melhoria) dos não tributários (multas, foros, laudêmios, alugueis, custas processuais, etc.).

A inscrição em Dívida Ativa é o ato de controle administrativo da legalidade, que apura a liquidez e a certeza do crédito, materializando-se na Certidão de Dívida Ativa (CDA). A CDA, conforme o artigo 202 do Código Tributário Nacional (CTN) e o artigo 2º, §§ 5º e 6º, da Lei de Execuções Fiscais (LEF - Lei nº 6.830/1980), goza de presunção de liquidez e certeza, e tem o efeito de prova pré-constituída. É imprescindível que a CDA contenha todos os requisitos legais, sob pena de nulidade, conforme jurisprudência pacificada do Superior Tribunal de Justiça (STJ).

Requisitos Essenciais da Certidão de Dívida Ativa (CDA)

A higidez da CDA é o pilar da execução fiscal. O artigo 202 do CTN e o artigo 2º, § 5º, da LEF estabelecem os requisitos obrigatórios:

• Nome do devedor e, se for o caso, dos corresponsáveis: A identificação correta é crucial. A Súmula 392 do STJ veda a substituição da CDA para alteração do sujeito passivo da execução, exceto nos casos de erro formal ou material.
• Valor originário da dívida, termo inicial e forma de calcular os juros e encargos: A transparência na composição do crédito é exigida, permitindo ao devedor o exercício do contraditório e da ampla defesa.
• Origem, natureza e fundamento legal da dívida: A descrição clara do fato gerador e da base legal do crédito é indispensável.
• Indicação de estar a dívida sujeita a atualização monetária e a forma de cálculo: A previsão de correção monetária deve ser expressa, com a indicação dos índices aplicáveis.
• Data e número de inscrição no registro de Dívida Ativa: A rastreabilidade do crédito é garantida por meio desses dados.
• Número do processo administrativo ou auto de infração: A indicação da origem do crédito permite o controle de legalidade do procedimento administrativo.

A inobservância desses requisitos pode ensejar a nulidade da CDA, o que, embora possa ser sanada até a decisão de primeira instância (art. 2º, § 8º, da LEF), atrasa o processo e gera custos para o ente público.

Estratégias de Cobrança: Da Amigável à Judicial

A cobrança da Dívida Ativa não se restringe à execução fiscal. A adoção de medidas extrajudiciais tem se mostrado cada vez mais eficaz, reduzindo a litigiosidade e os custos operacionais, além de agilizar a recuperação de créditos. A Lei nº 13.988/2020 (Lei do Contribuinte Legal) introduziu a transação resolutiva de litígio, um marco na mudança de paradigma da cobrança.

Cobrança Administrativa e Medidas Extrajudiciais

A cobrança administrativa, por meio de notificações e avisos, é o primeiro passo. No entanto, a utilização de instrumentos extrajudiciais tem ganhado destaque:

• Protesto da CDA: O protesto da CDA, autorizado pelo artigo 1º da Lei nº 9.492/1997 e referendado pelo STF (ADI 5135), é uma medida coercitiva eficaz, restringindo o crédito do devedor e incentivando a regularização. A portaria PGFN n° 447/2019 regulamenta o protesto no âmbito federal, e muitos estados e municípios adotam práticas semelhantes.
• Inscrição em Cadastros de Inadimplentes (CADIN/SERASA/SPC): A inclusão do nome do devedor em cadastros restritivos de crédito (art. 2º da Lei nº 10.522/2002) é outra medida que pressiona o pagamento.
• Transação Tributária: A Lei nº 13.988/2020 regulamentou a transação tributária, permitindo a negociação de dívidas com base na capacidade de pagamento do devedor. Essa ferramenta, aplicável à Dívida Ativa da União, tem sido adaptada por estados e municípios, oferecendo descontos em juros e multas e prazos alongados para pagamento, contribuindo significativamente para a redução do estoque da Dívida Ativa.

A Execução Fiscal: Procedimentos e Desafios

A execução fiscal, regida pela LEF (Lei nº 6.830/1980), é a via judicial para a cobrança da Dívida Ativa. É o instrumento adequado para exigir o cumprimento forçado da obrigação, quando as medidas amigáveis e extrajudiciais falham:

• Ajuizamento e Citação: O processo inicia-se com a petição inicial, instruída com a CDA. A citação do devedor é o ato que o convoca para integrar a relação processual. A citação por edital deve ser precedida de tentativas frustradas de citação pessoal ou por carta, conforme a Súmula 414 do STJ.
• Penhora e Garantia da Execução: A penhora visa assegurar o pagamento da dívida. O artigo 11 da LEF estabelece a ordem de preferência dos bens a serem penhorados, priorizando o dinheiro (BacenJud/SisbaJud). A garantia da execução é condição para a oposição de embargos.
• Embargos à Execução e Exceção de Pré-Executividade: O devedor pode se defender por meio de embargos à execução (art. 16 da LEF), que exigem garantia do juízo. A exceção de pré-executividade, construção doutrinária e jurisprudencial (Súmula 393 do STJ), permite a alegação de matérias de ordem pública que não demandem dilação probatória, independentemente de garantia do juízo.
• Prescrição e Decadência: A observância dos prazos prescricionais e decadenciais é crucial. A prescrição para a cobrança do crédito tributário é de cinco anos (art. 174 do CTN), e a Súmula 409 do STJ autoriza a decretação de ofício da prescrição. A prescrição intercorrente, prevista no artigo 40 da LEF, ocorre quando a execução fica paralisada por mais de cinco anos após o arquivamento do feito. O STJ, no julgamento do (Tema 566), fixou teses importantes sobre a sistemática da prescrição intercorrente.

A Tecnologia como Aliada na Gestão da Dívida Ativa

A complexidade e o volume da Dívida Ativa exigem o uso intensivo de tecnologia. A modernização dos sistemas de cobrança, com a implementação de soluções de inteligência artificial (IA) e automação de processos (RPA), é fundamental para a eficiência da recuperação de créditos.

Automação e Inteligência Artificial

A automação de tarefas repetitivas, como a emissão de CDAs, o ajuizamento em lote e a expedição de ofícios, libera os procuradores para atividades de maior complexidade, como a análise de defesas e a formulação de estratégias de cobrança. A IA pode ser utilizada para:

• Análise de Risco e Classificação de Devedores (Rating): A IA pode analisar o perfil dos devedores, classificando-os de acordo com a probabilidade de pagamento. Isso permite direcionar as medidas de cobrança de forma mais eficiente, priorizando os devedores com maior capacidade de pagamento e utilizando medidas menos onerosas para os devedores com menor capacidade. A Portaria PGFN nº 33/2018 (e posteriores) instituiu o Sistema de Inteligência de Dados (SID), que utiliza IA para analisar a capacidade de pagamento dos devedores da União.
• Busca de Bens e Rastreamento Patrimonial: A IA pode analisar grandes volumes de dados para identificar bens ocultos e rastrear a movimentação patrimonial dos devedores, facilitando a penhora e a garantia da execução. Sistemas como o SNIPER (Sistema Nacional de Investigação Patrimonial e Recuperação de Ativos), do CNJ, exemplificam essa tendência.
• Triagem de Processos: A IA pode auxiliar na triagem de processos, identificando aqueles com maior probabilidade de êxito e aqueles que apresentam indícios de nulidade ou prescrição.

A integração de sistemas entre os diversos órgãos da administração pública (Receita Federal, Procuradorias, Tribunais, Cartórios) é essencial para o fluxo de informações e a efetividade da cobrança. O Sistema de Execução Fiscal Eletrônica (SEF) e a interoperabilidade com o PJe (Processo Judicial Eletrônico) são exemplos de avanços nessa direção.

Conclusão

A cobrança da Dívida Ativa exige uma abordagem estratégica e multifacetada. A compreensão aprofundada da legislação, da jurisprudência e das ferramentas disponíveis é essencial para os profissionais do setor público. A combinação de medidas extrajudiciais, como o protesto e a transação, com a execução fiscal tradicional, aliada ao uso intensivo de tecnologia (automação e IA), representa o caminho mais promissor para a modernização da gestão da Dívida Ativa, garantindo a recuperação de créditos de forma eficiente, transparente e justa. A busca contínua por inovação e a adaptação às novas realidades legislativas e tecnológicas são imperativos para o sucesso da administração pública na arrecadação e na concretização de suas políticas.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.