O planejamento adequado das contratações públicas exige a antecipação de eventos futuros e incertos que possam comprometer a execução contratual. A Matriz de Riscos surge como instrumento fundamental para a gestão desses eventos, alocando responsabilidades entre a Administração Pública e o particular contratado, mitigando impactos negativos e assegurando a eficiência na utilização dos recursos públicos. Este guia detalha os aspectos conceituais, normativos e práticos da Matriz de Riscos, com foco nas inovações trazidas pela Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 14.133/2021).
Fundamentação Legal e Normativa
A Lei nº 14.133/2021 conferiu status de obrigatoriedade à gestão de riscos nas contratações públicas, inserindo-a como etapa essencial da fase preparatória. O artigo 18, inciso X, determina que o estudo técnico preliminar deve conter a descrição dos riscos que possam comprometer o sucesso da contratação e as respectivas ações de mitigação. A Matriz de Riscos, por sua vez, é definida no artigo 6º, inciso XXVII, como o instrumento que aloca os riscos entre as partes, estabelecendo o equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato.
A obrigatoriedade da Matriz de Riscos é reiterada no artigo 22, que impõe sua elaboração em contratações de obras e serviços de grande vulto, bem como em contratações sob os regimes de empreitada integral, contratação semi-integrada e contratação integrada. O §3º do mesmo artigo permite a adoção facultativa da Matriz de Riscos em outras contratações, a critério da Administração.
A Nova Lei de Licitações também estabelece diretrizes para a elaboração da Matriz de Riscos. O artigo 103 preconiza que a alocação de riscos deve considerar a capacidade de cada parte para gerenciar o risco e suportar seus impactos. A matriz deve prever a responsabilidade pelos ônus financeiros decorrentes da materialização do risco e os mecanismos de compensação, quando aplicáveis.
A jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU) tem sido reiterada na exigência da adequada gestão de riscos nas contratações públicas. O Acórdão 1.171/2014-Plenário, por exemplo, determinou a adoção de medidas para aprimorar a gestão de riscos em obras públicas, incluindo a elaboração de matriz de riscos. O Acórdão 2.622/2015-Plenário reforçou essa necessidade, destacando que a ausência de matriz de riscos pode ensejar a responsabilização dos gestores públicos.
A Instrução Normativa Seges/ME nº 5/2017, que dispõe sobre as regras e diretrizes para a contratação de serviços sob o regime de execução indireta, também aborda a gestão de riscos, exigindo a elaboração de matriz de riscos para contratações de serviços continuados com dedicação exclusiva de mão de obra.
Elaboração da Matriz de Riscos
A elaboração da Matriz de Riscos exige um processo estruturado e multidisciplinar, envolvendo a equipe de planejamento da contratação. As etapas a seguir detalham o processo.
1. Identificação dos Riscos
O primeiro passo consiste na identificação de eventos futuros e incertos que possam impactar o alcance dos objetivos da contratação. A identificação deve ser abrangente, considerando riscos técnicos, financeiros, ambientais, legais, operacionais e de mercado. Fontes úteis para a identificação incluem:
- Estudos técnicos preliminares: Análise de viabilidade técnica, econômica e ambiental.
- Projetos básicos e executivos: Análise de complexidade, inovações tecnológicas e especificações técnicas.
- Histórico de contratações similares: Lições aprendidas e problemas recorrentes.
- Consultas ao mercado: Informações sobre riscos inerentes ao setor.
- Análise do ambiente externo: Fatores macroeconômicos, políticos e sociais.
2. Avaliação dos Riscos
Após a identificação, os riscos devem ser avaliados quanto à probabilidade de ocorrência e ao impacto em caso de materialização. A avaliação permite priorizar os riscos e direcionar os esforços de gestão. Métodos qualitativos (escalas de probabilidade e impacto) e quantitativos (análise de sensibilidade, simulações) podem ser utilizados.
3. Alocação dos Riscos
A etapa crucial da elaboração da Matriz de Riscos é a alocação das responsabilidades entre a Administração Pública e o contratado. A alocação deve observar os princípios da eficiência, economicidade e segurança jurídica, considerando os seguintes critérios:
- Capacidade de gerenciamento: A parte com maior aptidão técnica e operacional para prevenir, mitigar ou controlar o risco deve assumi-lo.
- Capacidade de suportar o impacto: A parte com maior capacidade financeira para arcar com os custos decorrentes da materialização do risco deve assumi-lo.
- Equilíbrio econômico-financeiro: A alocação deve garantir o equilíbrio da equação econômico-financeira inicial do contrato.
A Matriz de Riscos deve especificar de forma clara e inequívoca a responsabilidade por cada risco identificado. Riscos não previstos na matriz presumem-se alocados à Administração Pública, exceto se decorrentes de culpa ou dolo do contratado.
4. Tratamento dos Riscos
O tratamento dos riscos envolve a definição de ações para prevenir, mitigar, transferir ou aceitar os riscos alocados. Ações de mitigação incluem:
- Exigência de garantias: Seguros, fianças bancárias e cauções.
- Cláusulas penais: Multas por atraso ou inexecução.
- Monitoramento e controle: Fiscalização rigorosa da execução contratual.
- Planos de contingência: Ações predefinidas para resposta rápida à materialização do risco.
A Matriz de Riscos na Prática
A Matriz de Riscos deve ser integrada ao edital de licitação e ao contrato, assegurando a transparência e a segurança jurídica. A redação da matriz deve ser clara, objetiva e concisa, evitando ambiguidades e interpretações divergentes.
Exemplo de Estrutura da Matriz de Riscos
| Evento de Risco | Probabilidade | Impacto | Alocação (Administração / Contratado) | Ações de Mitigação | Observações |
|---|---|---|---|---|---|
| Atraso na obtenção de licenças ambientais | Alta | Alto | Administração | Antecipação dos pedidos de licenciamento | |
| Aumento imprevisível dos custos de materiais | Média | Alto | Contratado | Exigência de seguro de riscos de engenharia | |
| Falhas no projeto básico | Baixa | Alto | Administração | Revisão rigorosa do projeto básico antes da licitação | |
| Inadimplência de subcontratados | Média | Médio | Contratado | Exigência de garantias financeiras dos subcontratados | |
| Greve de trabalhadores | Baixa | Médio | Contratado | Previsão de cláusulas de força maior e planos de contingência |
Considerações Práticas
- Revisão periódica: A Matriz de Riscos não é um documento estático. Deve ser revisada periodicamente durante a execução contratual, incorporando novos riscos e ajustando as ações de mitigação.
- Capacitação: A equipe de planejamento e fiscalização deve ser capacitada para a elaboração, análise e monitoramento da Matriz de Riscos.
- Transparência: A Matriz de Riscos deve ser disponibilizada ao público em geral, em consonância com o princípio da transparência.
Conclusão
A Matriz de Riscos consolidou-se como um instrumento indispensável para o sucesso das contratações públicas. A Nova Lei de Licitações reforçou a importância da gestão de riscos, exigindo a adoção de medidas proativas para prevenir e mitigar eventos adversos. A elaboração criteriosa da Matriz de Riscos, com a adequada alocação de responsabilidades e a definição de ações de mitigação, contribui para a eficiência, economicidade e segurança jurídica das contratações, assegurando o alcance dos objetivos da Administração Pública.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.