Guia: Procuradoria e Nova Lei de Licitações

O advento da Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 14.133/2021) representou um marco transformador no cenário das compras públicas no Brasil, exigindo adaptações significativas por parte de todos os atores envolvidos, em especial as Procuradorias. A transição para o novo regime, que culminou com a revogação definitiva da Lei nº 8.666/1993 em dezembro de 2023, consolidou um novo paradigma de planejamento, governança e controle, no qual a atuação consultiva e preventiva das Procuradorias ganha ainda mais relevância. Este guia visa oferecer uma análise aprofundada dos principais desafios e oportunidades trazidos pela nova legislação, com foco nas responsabilidades e atribuições das Procuradorias.

O Novo Paradigma de Planejamento e Governança

A Lei nº 14.133/2021 introduziu uma forte ênfase no planejamento e na governança das contratações públicas, buscando maior eficiência, transparência e mitigação de riscos. O Plano de Contratações Anual (PCA), previsto no art. 12, VII, tornou-se instrumento essencial para alinhar as compras públicas ao planejamento estratégico dos órgãos, exigindo a participação ativa das Procuradorias na sua elaboração e monitoramento. A elaboração do PCA, além de organizar e racionalizar as demandas, permite identificar previamente potenciais gargalos jurídicos, otimizando a atuação consultiva.

O art. 11, parágrafo único, da nova lei, estabelece a necessidade de adoção de práticas de governança e gestão de riscos, cabendo à alta administração a implementação de controles internos e a promoção de um ambiente íntegro e transparente. As Procuradorias, nesse contexto, desempenham um papel fundamental na orientação e no acompanhamento da implementação dessas práticas, auxiliando na identificação e avaliação de riscos jurídicos inerentes aos processos de contratação. A elaboração de matrizes de risco, previstas no art. 22, é um exemplo prático de como as Procuradorias podem contribuir para a mitigação de incertezas e a garantia da segurança jurídica nas contratações.

A nova lei também prevê a criação de um sistema de gestão de competências, com a definição de perfis profissionais adequados para as atividades de licitação e contratos, conforme o art. 7º. As Procuradorias podem auxiliar na definição desses perfis e na capacitação dos servidores, garantindo que a equipe responsável pelas contratações possua o conhecimento jurídico necessário para atuar com segurança e eficiência.

A Atuação Consultiva e a Elaboração de Pareceres Jurídicos

A análise jurídica prévia, atribuição central das Procuradorias, ganha novos contornos com a Lei nº 14.133/2021. O art. 53 estabelece que, ao final da fase preparatória, o processo licitatório seguirá para o órgão de assessoramento jurídico da Administração, que realizará o controle prévio de legalidade mediante análise jurídica da contratação. Essa análise não se restringe à mera verificação formal, mas exige uma avaliação aprofundada da conformidade do processo com os princípios licitatórios, a jurisprudência consolidada e as normativas internas.

A nova lei prevê a possibilidade de dispensa da análise jurídica prévia em contratações de pequeno valor, mediante ato normativo da autoridade máxima do órgão, conforme o art. 53, § 5º. Essa dispensa, no entanto, não exime a responsabilidade do gestor pela legalidade da contratação, e as Procuradorias devem orientar sobre os critérios e limites para a sua aplicação, garantindo que a flexibilização não comprometa a segurança jurídica.

A elaboração de pareceres jurídicos, instrumento fundamental da atuação consultiva, deve ser pautada pela clareza, objetividade e fundamentação técnica. O art. 53, § 4º, estabelece que o parecer jurídico que aprovar minutas de edital, de contrato, de termo de referência, de projeto básico e de projeto executivo deverá ser redigido em linguagem simples e compreensível, de forma a facilitar a sua compreensão pelos gestores e pela sociedade. As Procuradorias devem, portanto, adotar uma linguagem acessível e evitar jargões desnecessários, priorizando a clareza e a concisão.

As Novas Modalidades de Licitação e os Critérios de Julgamento

A Lei nº 14.133/2021 introduziu novas modalidades de licitação, como o diálogo competitivo, e extinguiu outras, como a tomada de preços e o convite. O diálogo competitivo, previsto no art. 28, V, e detalhado no art. 32, é uma modalidade inovadora que permite à Administração debater com os licitantes as melhores soluções para as suas necessidades, antes da apresentação das propostas finais. As Procuradorias devem orientar os gestores sobre as hipóteses de cabimento e os procedimentos para a utilização dessa modalidade, garantindo a lisura e a transparência do processo.

Os critérios de julgamento também sofreram alterações significativas, com a introdução de novos critérios, como o maior retorno econômico, previsto no art. 33, V, e detalhado no art. 39. Esse critério, aplicável aos contratos de eficiência, exige uma avaliação cuidadosa da relação custo-benefício da contratação, e as Procuradorias devem orientar os gestores sobre a sua aplicação e a elaboração dos editais. A análise da vantajosidade, princípio central da nova lei, deve ser pautada por critérios objetivos e mensuráveis, e as Procuradorias devem auxiliar na definição desses critérios, garantindo que a contratação atenda aos interesses da Administração.

A nova lei também prevê a possibilidade de utilização de critérios de desempate baseados no desenvolvimento sustentável, na inovação e na promoção da igualdade de gênero, conforme o art. 60. As Procuradorias devem orientar os gestores sobre a aplicação desses critérios, garantindo que a sua utilização esteja em conformidade com os princípios constitucionais e legais.

O Controle e a Responsabilização

O controle das contratações públicas, exercido pelos tribunais de contas e pelos órgãos de controle interno, ganha novas ferramentas com a Lei nº 14.133/2021. O art. 169 estabelece as linhas de defesa que devem ser adotadas pela Administração para garantir a integridade e a eficiência das contratações, e as Procuradorias integram a segunda linha de defesa, atuando de forma consultiva e preventiva.

A nova lei também prevê a responsabilização solidária dos pareceristas jurídicos, em caso de erro grosseiro, omissão ou dolo, conforme o art. 10, § 1º, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), aplicado subsidiariamente às licitações. Essa previsão exige das Procuradorias um rigor ainda maior na elaboração de pareceres e na orientação aos gestores, garantindo a segurança jurídica e a mitigação de riscos.

A jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU) tem se consolidado no sentido de que a responsabilização do parecerista jurídico só é cabível em casos de erro grosseiro, ou seja, quando o parecer for desarrazoado, carente de fundamentação ou em flagrante dissonância com a lei ou a jurisprudência pacificada (Acórdão 2.521/2021-Plenário). As Procuradorias devem, portanto, acompanhar atentamente a jurisprudência dos tribunais de contas e dos tribunais superiores, garantindo que a sua atuação esteja alinhada com os entendimentos mais recentes.

Orientações Práticas para as Procuradorias

Para atuar com segurança e eficiência no novo cenário das contratações públicas, as Procuradorias devem adotar medidas práticas, tais como:

1. Capacitação Contínua: Investir na capacitação contínua dos procuradores e da equipe de apoio, garantindo o conhecimento aprofundado da Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, da jurisprudência e das normativas relevantes.
2. Padronização de Minutas e Pareceres: Elaborar e atualizar minutas padronizadas de editais, contratos, termos de referência e pareceres jurídicos, agilizando a análise e garantindo a uniformidade da atuação consultiva. A Advocacia-Geral da União (AGU) disponibiliza modelos padronizados que podem servir de referência.
3. Elaboração de Manuais e Guias: Desenvolver manuais e guias práticos sobre a nova lei, orientando os gestores sobre os procedimentos e os requisitos legais para as contratações, com foco na mitigação de riscos e na segurança jurídica.
4. Integração com os Gestores: Promover a integração e o diálogo constante com os gestores responsáveis pelas contratações, participando ativamente do planejamento e da elaboração dos projetos, auxiliando na identificação e solução de potenciais gargalos jurídicos.
5. Acompanhamento da Jurisprudência: Acompanhar atentamente a jurisprudência do TCU, dos tribunais de contas estaduais e dos tribunais superiores, atualizando os entendimentos e as orientações das Procuradorias.

Conclusão

A Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 14.133/2021) impôs desafios e oportunidades significativas para as Procuradorias, exigindo uma atuação mais proativa, estratégica e consultiva. A ênfase no planejamento, na governança e na gestão de riscos exige que as Procuradorias participem ativamente de todas as fases da contratação, desde o planejamento até a execução contratual. A elaboração de pareceres jurídicos claros, objetivos e bem fundamentados, aliada à capacitação contínua e à adoção de práticas inovadoras, são essenciais para garantir a segurança jurídica, a eficiência e a transparência das compras públicas no Brasil, consolidando o papel fundamental das Procuradorias na defesa do interesse público.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.