Licitação: Aditivo Contratual

A dinâmica da Administração Pública exige que os contratos administrativos acompanhem as necessidades e as contingências que surgem durante a execução dos serviços, obras ou fornecimentos. É nesse contexto que o aditivo contratual se apresenta como um instrumento essencial para a adequação e o aperfeiçoamento das relações contratuais, garantindo a eficiência e a economicidade nas aquisições e contratações públicas.

Neste artigo, abordaremos os principais aspectos do aditivo contratual, desde sua fundamentação legal até as orientações práticas para sua elaboração e formalização, com foco na legislação atualizada (Lei nº 14.133/2021) e nas diretrizes jurisprudenciais.

1. Fundamentação Legal e Conceito

O aditivo contratual, também conhecido como termo aditivo, é um instrumento jurídico que visa alterar, modificar ou acrescentar cláusulas a um contrato administrativo já celebrado. Sua finalidade principal é adequar o contrato às novas circunstâncias que surgem durante sua execução, garantindo que o objeto contratado seja alcançado de forma eficiente e econômica.

A Lei nº 14.133/2021, que institui o novo marco legal de licitações e contratos, estabelece as regras e os limites para a celebração de aditivos contratuais. O artigo 124 da referida lei dispõe que os contratos podem ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos.

1.1. Alterações Unilaterais

A Administração Pública possui a prerrogativa de alterar unilateralmente os contratos, desde que haja justificativa fundamentada e observados os limites legais. As alterações unilaterais podem ser:

• Qualitativas: referem-se à modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica aos objetivos da contratação (art. 124, I, "a").
• Quantitativas: referem-se ao acréscimo ou à diminuição quantitativa do objeto contratado, limitados a 25% do valor inicial atualizado do contrato, para acréscimos, e a 25% para supressões (art. 124, I, "b" e art. 125).

1.2. Alterações por Acordo entre as Partes

As alterações por acordo entre as partes, também conhecidas como alterações bilaterais, ocorrem quando a Administração e o contratado concordam em modificar as cláusulas contratuais. Essas alterações podem abranger diversos aspectos, como:

• Substituição da garantia de execução: (art. 124, II, "a").
• Modificação do regime de execução da obra ou serviço, bem como do modo de fornecimento: em face de verificação técnica da inaplicabilidade dos termos contratuais originários (art. 124, II, "b").
• Modificação da forma de pagamento: por imposição de circunstâncias supervenientes, mantido o valor inicial atualizado (art. 124, II, "c").
• Reestabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato: em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe ou em decorrência de fatos imprevisíveis ou previsíveis de consequências incalculáveis, que inviabilizem a execução do contrato tal como pactuado (art. 124, II, "d").

2. Limites e Condições para Aditivos Contratuais

A celebração de aditivos contratuais não é um ato livre da Administração. É preciso observar os limites e as condições estabelecidas na legislação, sob pena de nulidade do termo aditivo e responsabilização dos agentes públicos envolvidos.

2.1. Limites Quantitativos

Como mencionado anteriormente, a Lei nº 14.133/2021 estabelece limites quantitativos para as alterações contratuais. O artigo 125 determina que os acréscimos e supressões não podem exceder 25% do valor inicial atualizado do contrato. Excepcionalmente, no caso de reforma de edifício ou de equipamento, o limite para os acréscimos pode chegar a 50% (art. 125, § 1º).

É importante destacar que a supressão, por acordo entre as partes, pode ultrapassar o limite de 25% (art. 125, § 2º). Além disso, as alterações qualitativas que não impliquem alteração do valor contratual não se sujeitam aos limites previstos no artigo 125.

2.2. Justificativa e Fundamentação

A celebração de qualquer aditivo contratual exige justificativa por escrito, devidamente fundamentada nos autos do processo (art. 124). A justificativa deve demonstrar a necessidade e a conveniência da alteração, bem como a sua conformidade com a legislação e os princípios que regem a Administração Pública.

2.3. Manutenção do Equilíbrio Econômico-Financeiro

O reequilíbrio econômico-financeiro (art. 124, II, "d") é um direito do contratado, mas sua concessão exige comprovação rigorosa dos fatos que ensejaram o desequilíbrio e da sua imprevisibilidade ou incalculabilidade. A Administração deve realizar uma análise técnica e financeira minuciosa antes de autorizar o reequilíbrio.

2.4. Parecer Jurídico

A análise jurídica é fundamental para garantir a legalidade do aditivo contratual. O artigo 53, § 4º da Lei nº 14.133/2021 dispensa o parecer jurídico prévio em casos de "aditivos que não envolvam alteração da matriz de alocação de riscos, do valor ou do prazo do contrato, ou que não impliquem reequilíbrio econômico-financeiro". Contudo, na prática, a avaliação jurídica é recomendável na maioria dos casos, especialmente quando envolver alterações quantitativas, qualitativas complexas ou reequilíbrio econômico-financeiro.

3. Jurisprudência e Normativas

A jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU) e dos Tribunais Superiores tem consolidado entendimentos importantes sobre a matéria, que devem ser observados pelos gestores públicos.

3.1. Limites Globais vs. Limites por Item

O TCU tem reiteradamente decidido que os limites de 25% para acréscimos e supressões devem ser calculados sobre o valor inicial atualizado do contrato, e não sobre cada item individualmente (Acórdão 749/2010 - Plenário). No entanto, alterações que desnaturem o objeto contratado, transformando-o em outro, são consideradas ilegais, mesmo que o limite global seja respeitado (Acórdão 215/1999 - Plenário).

3.2. Proibição de Compensação

A jurisprudência do TCU também veda a compensação entre acréscimos e supressões para fins de cálculo do limite legal (Acórdão 2819/2011 - Plenário). Ou seja, se um contrato sofrer um acréscimo de 15% e uma supressão de 10%, o limite para futuros acréscimos será de apenas 10%, e não 20%.

3.3. Jogo de Planilha

O "jogo de planilha" ocorre quando o contratado, em conluio com a Administração ou aproveitando-se de falhas no projeto básico, propõe preços unitários inexequíveis para itens que serão suprimidos e preços abusivos para itens que serão acrescidos. O TCU tem atuado de forma rigorosa para coibir essa prática, exigindo que os aditivos contratuais mantenham o desconto original oferecido pelo licitante vencedor (Acórdão 1755/2004 - Plenário e art. 128 da Lei 14.133/2021).

4. Orientações Práticas para a Celebração de Aditivos

A elaboração e a formalização de um aditivo contratual exigem atenção a detalhes e cumprimento de procedimentos específicos. A seguir, apresentamos algumas orientações práticas para auxiliar os profissionais do setor público nesse processo.

4.1. Instrução Processual

A instrução processual é a base para a celebração do aditivo. O processo deve conter todos os documentos necessários para justificar a alteração, tais como:

• Relatórios técnicos que demonstrem a necessidade da alteração (qualitativa ou quantitativa).
• Planilhas orçamentárias detalhadas, comparando o valor original com o valor proposto para o aditivo.
• Comprovação da disponibilidade orçamentária e financeira para arcar com os custos do aditivo (se for o caso).
• Pareceres técnicos e jurídicos, quando exigíveis.
• Justificativa fundamentada da autoridade competente.

4.2. Elaboração do Termo Aditivo

O termo aditivo deve ser elaborado de forma clara, objetiva e concisa. Ele deve conter as seguintes informações:

• Identificação das partes (Administração e contratado).
• Referência ao contrato original (número, data, objeto).
• Descrição detalhada da alteração (qualitativa, quantitativa, prorrogação de prazo, reequilíbrio econômico-financeiro, etc.).
• Valor do aditivo (se houver alteração do valor contratual).
• Prazo de vigência do aditivo (se houver alteração do prazo contratual).
• Cláusula de ratificação das demais cláusulas do contrato original.

4.3. Publicação

A publicação do extrato do aditivo no Diário Oficial (ou no Portal Nacional de Contratações Públicas - PNCP) é condição indispensável para a sua eficácia (art. 94 da Lei 14.133/2021). A publicação deve ocorrer no prazo legal e conter as informações essenciais do aditivo.

5. Prorrogação de Prazo

A prorrogação do prazo de vigência ou de execução do contrato também se formaliza por meio de aditivo. É importante distinguir a prorrogação do prazo de vigência (para contratos de serviços contínuos, por exemplo) da prorrogação do prazo de execução (para contratos de obras ou fornecimento).

A Lei nº 14.133/2021 trouxe inovações importantes em relação aos prazos de vigência. O artigo 105 estabelece que a duração dos contratos será a prevista em edital, devendo ser observadas, no momento da contratação e a cada exercício financeiro, a disponibilidade de créditos orçamentários.

Os contratos de serviços e fornecimentos contínuos poderão ter a sua vigência prorrogada por períodos sucessivos, até o limite de 10 anos (art. 106). Para isso, a Administração deve atestar que a contratação continua sendo vantajosa e que a contratada mantém as condições de habilitação.

Conclusão

O aditivo contratual é uma ferramenta essencial para a gestão eficiente dos contratos administrativos. Sua utilização adequada permite à Administração adequar os contratos às novas necessidades e contingências que surgem durante a execução, garantindo que o objeto contratado seja alcançado de forma eficiente e econômica.

No entanto, a celebração de aditivos exige cautela e observância rigorosa da legislação, especialmente da Lei nº 14.133/2021, e da jurisprudência dos Tribunais de Contas. Os profissionais do setor público devem estar atentos aos limites legais, à necessidade de justificativa fundamentada e à correta instrução processual, a fim de evitar a nulidade do aditivo e a responsabilização pessoal. A atuação diligente e transparente na formalização dos aditivos contribui para a probidade administrativa e para a otimização dos recursos públicos.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.