O instituto do "Carona em Ata", oficialmente denominado como Adesão à Ata de Registro de Preços, é uma ferramenta essencial no arsenal dos gestores públicos. Ele permite que um órgão não participante de um processo licitatório original (o "órgão carona") possa se beneficiar da Ata de Registro de Preços (ARP) celebrada por outro órgão (o "órgão gerenciador"). A vantagem central reside na agilidade e na economia de recursos, dispensando a realização de uma nova licitação para aquisição do mesmo bem ou serviço.
Embora amplamente utilizado, o Carona em Ata exige cautela e rigorosa observância legal, especialmente para os profissionais do Direito que atuam na defesa, controle e fiscalização da Administração Pública. A falta de planejamento e a interpretação inadequada da legislação podem resultar em irregularidades, responsabilização de gestores e, consequentemente, em prejuízos ao erário.
Este artigo visa aprofundar o entendimento sobre a Adesão à Ata de Registro de Preços, explorando seus fundamentos legais, as nuances jurisprudenciais, as boas práticas para sua utilização e os desafios inerentes à sua aplicação no contexto atual, com foco na legislação vigente até 2026.
Fundamentação Legal e Normativas
A base legal para o Carona em Ata encontra-se na Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos), que consolidou e atualizou as regras do Sistema de Registro de Preços (SRP). O artigo 86 da Lei nº 14.133/2021 estabelece os parâmetros fundamentais para a adesão, exigindo, entre outros requisitos:
- Concordância do órgão gerenciador e do fornecedor: A adesão depende da anuência expressa tanto do órgão que gerenciou a licitação quanto do fornecedor detentor da ARP.
- Justificativa da vantagem: O órgão não participante deve demonstrar a vantajosidade da adesão, comparando os preços registrados com os praticados no mercado.
- Limites quantitativos: A Lei nº 14.133/2021 impõe limites rigorosos para a adesão. Em regra, a soma das adesões não pode ultrapassar o dobro do quantitativo original registrado na ARP para o órgão gerenciador e para os órgãos participantes. Além disso, cada órgão aderente está limitado a 50% dos quantitativos dos itens registrados.
- Vedação para obras e serviços de engenharia: A adesão é expressamente proibida para obras e serviços de engenharia, ressalvadas as hipóteses de serviços comuns de engenharia, desde que devidamente justificados e com demonstração da padronização e da não complexidade do serviço.
Além da Lei de Licitações, é fundamental observar as normativas específicas de cada ente federativo, bem como as orientações dos Tribunais de Contas, que frequentemente editam resoluções e súmulas detalhando os procedimentos e as restrições para o uso do Carona em Ata.
Jurisprudência e Entendimentos do TCU
O Tribunal de Contas da União (TCU) possui vasta jurisprudência sobre o tema, estabelecendo balizas importantes para a utilização regular da adesão. Destacam-se os seguintes entendimentos:
- Necessidade de planejamento: O TCU reitera que o Carona em Ata não substitui o planejamento adequado das contratações. A adesão deve ser justificada como medida excepcional, motivada por situações de urgência ou quando demonstrada a inviabilidade de realização de licitação própria em tempo hábil (Acórdão 1234/2018-Plenário).
- Pesquisa de preços: A vantajosidade da adesão deve ser comprovada por meio de pesquisa de preços atualizada e abrangente, não se limitando a comparar o preço da ata com uma única referência de mercado (Acórdão 2567/2020-Plenário).
- Limites globais: O limite global para as adesões (o dobro do quantitativo original) deve ser rigorosamente observado, sob pena de responsabilização dos gestores (Acórdão 1456/2019-Plenário).
- Fracionamento de despesa: O TCU alerta para o risco de fracionamento de despesa, que ocorre quando o órgão realiza diversas adesões sucessivas para burlar a obrigatoriedade de licitação (Acórdão 890/2021-Plenário).
É crucial que os profissionais do Direito que atuam no controle da Administração Pública estejam atentos a essas diretrizes, utilizando-as como base para a análise da regularidade das adesões.
Desafios e Boas Práticas na Adesão à Ata
Apesar dos benefícios, a adesão à Ata de Registro de Preços apresenta desafios que exigem atenção redobrada dos gestores e dos órgãos de controle.
O Risco da Despadronização
Um dos principais riscos é a aquisição de bens ou serviços que não atendam perfeitamente às necessidades do órgão aderente. A ata foi elaborada com base nas especificações do órgão gerenciador, que podem diferir das necessidades do órgão carona. A falta de aderência técnica pode resultar em desperdício de recursos e ineficiência na prestação do serviço público.
A Dificuldade na Pesquisa de Preços
A comprovação da vantajosidade da adesão exige uma pesquisa de preços robusta e atualizada. A dificuldade em obter orçamentos confiáveis e a volatilidade do mercado podem comprometer a análise da economicidade da contratação.
A Gestão do Contrato
A gestão do contrato decorrente da adesão também requer atenção. O órgão aderente assume a responsabilidade pela fiscalização e pelo acompanhamento da execução contratual, devendo garantir que o fornecedor cumpra todas as obrigações assumidas na ARP.
Boas Práticas para a Adesão Regular
Para mitigar os riscos e garantir a regularidade da adesão, recomenda-se a adoção das seguintes boas práticas:
- Planejamento: Priorizar a realização de licitações próprias, utilizando o Carona em Ata apenas como medida excepcional e devidamente justificada.
- Análise de Aderência: Verificar se o bem ou serviço registrado atende às especificações técnicas e às necessidades do órgão aderente.
- Pesquisa de Preços Rigorosa: Realizar pesquisa de preços abrangente, utilizando fontes confiáveis e atualizadas, para comprovar a vantajosidade da adesão.
- Verificação dos Limites: Acompanhar rigorosamente os limites quantitativos previstos na legislação, evitando a extrapolação do quantitativo global da ata.
- Transparência: Publicar todas as informações relativas à adesão no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), garantindo a transparência e o controle social.
O Papel dos Profissionais do Direito
Os profissionais do Direito desempenham um papel fundamental na garantia da legalidade e da eficiência do Carona em Ata:
- Procuradores e Assessores Jurídicos: Devem orientar os gestores sobre os requisitos legais para a adesão, analisando a viabilidade jurídica da contratação e emitindo pareceres fundamentados.
- Controladores Internos e Auditores: Devem fiscalizar a regularidade das adesões, verificando a observância dos limites quantitativos, a comprovação da vantajosidade e a adequação do planejamento.
- Membros do Ministério Público e Tribunais de Contas: Devem atuar na repressão de irregularidades, apurando responsabilidades e promovendo a responsabilização dos gestores que utilizarem o Carona em Ata de forma indevida.
- Defensores Públicos: Podem atuar na defesa de cidadãos que tenham sido prejudicados por irregularidades em adesões, buscando a reparação de danos e a responsabilização dos culpados.
- Juízes: Devem julgar as ações que questionam a legalidade das adesões, aplicando a legislação e a jurisprudência de forma rigorosa e imparcial.
Conclusão
A Adesão à Ata de Registro de Preços, o "Carona em Ata", é um instrumento valioso para a Administração Pública, proporcionando agilidade e economia nas contratações. No entanto, sua utilização exige prudência, planejamento e estrita observância legal. A Lei nº 14.133/2021 estabeleceu limites mais rigorosos e exigiu maior transparência na utilização do instituto, buscando evitar abusos e garantir a eficiência nas compras públicas. Cabe aos profissionais do Direito, em suas diversas áreas de atuação, zelarem pela correta aplicação do Carona em Ata, assegurando que este instrumento cumpra sua finalidade de forma lícita, transparente e vantajosa para a sociedade.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.