Licitação: Tomada de Preços

A Tomada de Preços, modalidade de licitação outrora muito utilizada no cenário das contratações públicas brasileiras, encontra-se em um momento de transição e readequação frente às inovações legislativas recentes. Embora a Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021) tenha promovido uma ampla reformulação no sistema, extinguindo algumas modalidades, a Tomada de Preços, por força de regimes de transição e normativas específicas, ainda suscita dúvidas e exige a atenção dos profissionais que atuam no controle, na fiscalização e na execução de contratos públicos. Este artigo visa elucidar os contornos da Tomada de Preços, explorando sua base legal, as hipóteses de cabimento, os procedimentos e, sobretudo, seu atual status no ordenamento jurídico brasileiro.

A compreensão aprofundada da Tomada de Preços é crucial não apenas para o histórico das licitações, mas também para a correta aplicação das regras de transição e para a análise de processos licitatórios ainda em curso sob a égide da legislação anterior. Profissionais do setor público, como defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores, deparam-se frequentemente com a necessidade de avaliar a legalidade e a regularidade desses procedimentos, exigindo domínio tanto da antiga Lei nº 8.666/1993 quanto das nuances da Lei nº 14.133/2021.

A Tomada de Preços na Lei nº 8.666/1993: Conceito e Características

A Lei nº 8.666/1993, que por décadas pautou as licitações no Brasil, definia a Tomada de Preços em seu artigo 22, §2º, como a "modalidade de licitação entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação".

O cerne dessa modalidade residia no cadastro prévio dos licitantes. A Administração Pública mantinha registros cadastrais de fornecedores e prestadores de serviços, nos quais os interessados demonstravam sua habilitação jurídica, regularidade fiscal, qualificação técnica e qualificação econômico-financeira. A participação na Tomada de Preços era restrita, em princípio, àqueles já cadastrados. Contudo, a lei permitia a participação de não cadastrados, desde que estes comprovassem atender a todos os requisitos para o cadastramento até o terceiro dia anterior à data fixada para o recebimento das propostas.

Limites de Valor

A escolha da modalidade Tomada de Preços estava intrinsecamente ligada ao valor estimado da contratação. A Lei nº 8.666/1993 estabelecia limites de valor que, ao longo dos anos, sofreram atualizações. Originalmente, a Tomada de Preços era aplicável a:

• Obras e serviços de engenharia: até R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais).
• Compras e serviços não referidos acima: até R$ 650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais).

Esses valores, no entanto, foram alterados por decretos posteriores, sendo o último o Decreto nº 9.412/2018, que atualizou os limites para:

• Obras e serviços de engenharia: até R$ 3.300.000,00 (três milhões e trezentos mil reais).
• Compras e serviços não referidos acima: até R$ 1.430.000,00 (um milhão quatrocentos e trinta mil reais).

É importante ressaltar que a Administração Pública podia optar por realizar uma Concorrência (modalidade mais complexa e rigorosa) mesmo quando o valor estimado permitisse a Tomada de Preços, em observância ao princípio da discricionariedade e da busca pela proposta mais vantajosa, conforme dispunha o artigo 23, §4º, da Lei nº 8.666/1993.

Procedimento da Tomada de Preços

O rito procedimental da Tomada de Preços assemelhava-se, em muitos aspectos, ao da Concorrência, porém com prazos mais exíguos e a exigência do cadastro prévio. As principais etapas compreendiam:

1. Fase Interna: Elaboração do edital, projeto básico/executivo ou termo de referência, orçamento estimado, justificativa da contratação e verificação da disponibilidade orçamentária.
2. Publicação do Edital: O prazo mínimo entre a publicação do aviso do edital e o recebimento das propostas era de 15 (quinze) dias, caso o critério de julgamento fosse o de menor preço, ou de 30 (trinta) dias para os demais critérios (melhor técnica ou técnica e preço), nos termos do artigo 21, §2º, inciso III, da Lei nº 8.666/1993.
3. Habilitação e Julgamento das Propostas: A comissão de licitação analisava a documentação de habilitação (focada naqueles que não possuíam o cadastro prévio completo) e, em seguida, avaliava as propostas de preços, classificando-as de acordo com os critérios estabelecidos no edital.
4. Homologação e Adjudicação: Após o julgamento dos recursos eventuais, a autoridade competente homologava o procedimento e adjudicava o objeto ao vencedor.

A Questão do Cadastro Prévio e a Súmula 274 do TCU

A exigência do cadastro prévio ou do atendimento às condições de cadastramento até o terceiro dia anterior ao recebimento das propostas (art. 22, §2º, da Lei nº 8.666/1993) gerou debates jurisprudenciais. O Tribunal de Contas da União (TCU), por meio da Súmula nº 274, pacificou o entendimento de que a exigência de comprovação de regularidade fiscal e trabalhista, bem como a qualificação técnica e econômico-financeira, deveria limitar-se aos requisitos estritamente necessários à garantia do cumprimento das obrigações, evitando restrições indevidas à competitividade.

O TCU reiteradamente decidiu que a Administração não poderia utilizar o cadastro como instrumento de exclusão arbitrária de licitantes, devendo analisar os documentos apresentados pelos não cadastrados dentro do prazo legal com rigor e objetividade, garantindo a isonomia e a ampla concorrência.

A Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021) e o Fim da Tomada de Preços

O advento da Lei nº 14.133/2021 representou um marco transformador nas contratações públicas. O novo diploma legal, buscando modernizar e simplificar os procedimentos, extinguiu modalidades tradicionais, como o Convite e a Tomada de Preços.

A Nova Lei consolidou as modalidades de licitação em: Pregão, Concorrência, Concurso, Leilão e Diálogo Competitivo (artigo 28). A lógica de escolha da modalidade deixou de ser baseada, predominantemente, nos limites de valor, passando a focar na natureza do objeto a ser contratado. O Pregão, por exemplo, tornou-se obrigatório para a aquisição de bens e serviços comuns (artigo 29), enquanto a Concorrência passou a ser a modalidade residual, aplicável a bens e serviços especiais e obras e serviços de engenharia (artigo 29).

A extinção da Tomada de Preços justificou-se pela busca por maior eficiência. A exigência do cadastro prévio, muitas vezes burocrática e morosa, mostrou-se incompatível com a agilidade demandada pela Administração contemporânea. O Pregão Eletrônico, com sua dinâmica de lances e inversão de fases (julgamento antes da habilitação), demonstrou ser um instrumento mais eficaz para a obtenção de propostas vantajosas, tornando a Tomada de Preços obsoleta.

Regras de Transição e a Sobrevivência (Temporária) da Tomada de Preços

Embora a Lei nº 14.133/2021 tenha entrado em vigor na data de sua publicação (1º de abril de 2021), o legislador instituiu um regime de transição. O artigo 191 da nova lei permitia que a Administração Pública, durante um período de dois anos (posteriormente prorrogado para até o final de 2023), optasse por licitar de acordo com a Lei nº 8.666/1993, a Lei nº 10.520/2002 (Lei do Pregão) ou o RDC (Regime Diferenciado de Contratações), desde que tal opção fosse expressamente indicada no edital.

Essa regra de transição significou que, durante esse período, a Tomada de Preços continuou a ser utilizada. Muitos órgãos públicos, ainda em fase de adaptação à Nova Lei, optaram por realizar licitações sob a égide da legislação anterior, valendo-se da Tomada de Preços para contratações dentro dos limites de valor estabelecidos pelo Decreto nº 9.412/2018.

Contratos em Execução e o Controle de Legalidade

A relevância da Tomada de Preços para os profissionais do setor público, em 2026, reside primordialmente na análise e no controle de contratos firmados durante o período de transição (ou mesmo antes dele) e que ainda se encontram em execução.

Auditores, procuradores e juízes devem estar atentos aos seguintes aspectos ao analisar um processo licitatório na modalidade Tomada de Preços:

1. Observância do Prazo Legal: Verificar se o edital foi publicado dentro do período de transição permitido pela legislação (até o final de 2023, conforme as prorrogações).
2. Indicação Expressa no Edital: Confirmar se o edital indicou expressamente que a licitação seria regida pela Lei nº 8.666/1993, conforme exigido pelo artigo 191 da Lei nº 14.133/2021.
3. Respeito aos Limites de Valor: Avaliar se o valor estimado da contratação estava adequado aos limites estabelecidos para a Tomada de Preços na época da publicação do edital.
4. Análise do Cadastro Prévio: Verificar se a comissão de licitação agiu com lisura na análise dos documentos dos licitantes não cadastrados que apresentaram a documentação até o terceiro dia anterior ao recebimento das propostas, garantindo a ampla concorrência e evitando restrições indevidas (em consonância com a Súmula 274 do TCU).
5. Critérios de Julgamento: Analisar se os critérios de julgamento foram objetivos e se o processo de classificação das propostas respeitou a isonomia entre os participantes.

A jurisprudência dos Tribunais de Contas tem sido rigorosa na análise desses procedimentos transitórios. O TCU, em diversos acórdãos, tem ressaltado a necessidade de que a escolha pela legislação anterior seja devidamente justificada e que as regras procedimentais da Lei nº 8.666/1993 sejam rigorosamente cumpridas, sob pena de nulidade do certame e responsabilização dos agentes públicos envolvidos.

Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público

Para os profissionais que atuam no controle e na fiscalização, a análise de processos de Tomada de Preços exige cautela e atenção aos detalhes. Seguem algumas orientações práticas:

• Verificação Documental Rigorosa: Ao analisar um processo de Tomada de Preços, verifique minuciosamente a documentação de habilitação dos licitantes, especialmente daqueles que não possuíam o cadastro prévio. Certifique-se de que a comissão de licitação não impôs exigências excessivas ou irrelevantes para a execução do contrato.
• Atenção aos Prazos: Confira se o prazo entre a publicação do edital e o recebimento das propostas foi respeitado (15 ou 30 dias, dependendo do critério de julgamento). Prazos exíguos podem caracterizar restrição à competitividade.
• Análise da Justificativa de Preço: Avalie se o orçamento estimado pela Administração reflete os preços praticados no mercado. A Tomada de Preços, por ter limites de valor definidos, exige que a estimativa seja precisa para não configurar burla à exigência de Concorrência.
• Foco na Fase de Execução: Para os contratos ainda em vigor, a fiscalização deve se concentrar na conformidade da execução com os termos do edital e do contrato, garantindo que o objeto seja entregue com a qualidade e no prazo estipulados. Alterações contratuais (aditivos) devem ser analisadas com rigor, verificando se respeitam os limites legais e se há justificativa plausível.
• Atualização Constante: Mantenha-se atualizado sobre a jurisprudência dos Tribunais de Contas e dos tribunais superiores a respeito da aplicação da Lei nº 8.666/1993 e das regras de transição para a Lei nº 14.133/2021. As decisões judiciais e as normativas dos órgãos de controle são fontes essenciais para a interpretação e a aplicação correta do direito.

Conclusão

A Tomada de Preços, modalidade emblemática da Lei nº 8.666/1993, cumpriu seu papel histórico no cenário das contratações públicas brasileiras. Sua extinção pela Lei nº 14.133/2021 reflete a busca por um sistema mais ágil, eficiente e focado na natureza do objeto, em detrimento de limites rígidos de valor. No entanto, a existência de um período de transição e a vigência de contratos firmados sob a legislação anterior exigem que os profissionais do setor público continuem a dominar os meandros da Tomada de Preços. A análise rigorosa desses procedimentos, pautada na legalidade, na isonomia e na busca pela proposta mais vantajosa, permanece como um dever inafastável para garantir a probidade e a eficiência na gestão dos recursos públicos. A compreensão do passado é, muitas vezes, a chave para o controle eficaz no presente e para a construção de um futuro mais transparente e responsável na Administração Pública.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.