Modelo: Desapropriação e Parecer

O instituto da desapropriação representa uma das intervenções mais incisivas do Estado na propriedade privada, fundamentada na supremacia do interesse público. Sua concretização, contudo, exige rigorosa observância dos trâmites legais e constitucionais, cabendo às Procuradorias um papel central na garantia da legalidade e na defesa do erário. O parecer jurídico em processos de desapropriação não é mero formalismo, mas instrumento indispensável para a segurança jurídica da atuação estatal.

Este artigo se propõe a analisar os aspectos fundamentais da desapropriação sob a ótica da atuação das Procuradorias, apresentando um modelo prático de parecer jurídico e abordando a legislação e jurisprudência pertinentes, atualizadas até o ano de 2026. O objetivo é fornecer um guia completo para profissionais do setor público envolvidos na análise e condução de processos expropriatórios.

Fundamentos Legais e Constitucionais da Desapropriação

A desapropriação encontra seu alicerce no artigo 5º, inciso XXIV, da Constituição Federal, que garante o direito de propriedade, mas ressalva a possibilidade de sua supressão por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro. Essa disposição constitucional é complementada pelo artigo 182, §3º e §4º, inciso III (desapropriação urbanística sancionatória), e artigo 184 (desapropriação rural para fins de reforma agrária).

No âmbito infraconstitucional, o Decreto-Lei nº 3.365/1941 (Lei Geral de Desapropriação) estabelece as normas gerais para as desapropriações por utilidade pública, enquanto a Lei nº 4.132/1962 regula as desapropriações por interesse social. A compreensão e aplicação conjunta desses diplomas normativos são essenciais para a validade do procedimento.

A Justa e Prévia Indenização: O Cerne da Questão

A Constituição exige que a indenização seja "justa" e "prévia". A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) e do Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem consolidado o entendimento de que a indenização justa é aquela que recompõe o patrimônio do expropriado de forma integral, sem enriquecimento sem causa de nenhuma das partes. O valor deve refletir o preço de mercado do bem na data da avaliação (art. 26 do Decreto-Lei nº 3.365/1941, com a redação dada pela Lei nº 13.867/2019).

A exigência de "prévia" indenização implica que o pagamento ou o depósito do valor apurado na avaliação inicial deve anteceder a imissão na posse do imóvel pelo ente expropriante. A exceção a essa regra, conforme o artigo 15 do Decreto-Lei nº 3.365/1941, ocorre nos casos de urgência declarada, mediante o depósito do valor cadastral do imóvel para fins de IPTU ou do valor fixado pelo juiz.

O Papel da Procuradoria no Processo Expropriatório

A Procuradoria atua em diversas fases da desapropriação, desde a análise da viabilidade legal da declaração de utilidade pública até a defesa do ente público em juízo. O parecer jurídico prévio à edição do decreto expropriatório é crucial para evitar nulidades e litígios prolongados.

Análise do Decreto Expropriatório

O decreto que declara a utilidade pública ou o interesse social deve ser minucioso. O parecer deve verificar:

1. Competência: O ente que edita o decreto possui competência para desapropriar o bem em questão?
2. Motivação: O decreto explicita de forma clara e objetiva a finalidade da desapropriação, enquadrando-a em uma das hipóteses legais (arts. 5º do DL 3.365/41 e 2º da Lei 4.132/62)? A jurisprudência do STJ exige a demonstração inequívoca da necessidade ou utilidade pública.
3. Descrição do Bem: O imóvel está individualizado e descrito com precisão, com suas confrontações e área exata, de preferência com base em levantamento topográfico atualizado?
4. Prazo de Caducidade: O decreto tem prazo de validade de 5 anos (utilidade pública) ou 2 anos (interesse social) para a efetivação da desapropriação (acordo ou ajuizamento da ação). O parecer deve alertar para esse prazo.

A Avaliação do Imóvel e a Proposta de Acordo

A avaliação do imóvel deve ser realizada por profissional habilitado, seguindo as normas técnicas pertinentes (ABNT NBR 14.653). O parecer deve analisar o laudo de avaliação, verificando se os critérios utilizados são adequados e se o valor reflete o preço de mercado.

Com base na avaliação, a Procuradoria orienta a formulação da proposta de acordo ao expropriado. A Lei nº 13.867/2019 introduziu a possibilidade de mediação e arbitragem na desapropriação, o que pode agilizar a resolução do conflito. O parecer deve avaliar a viabilidade dessas vias alternativas.

Modelo Estruturado de Parecer Jurídico para Desapropriação

O parecer jurídico deve ser claro, objetivo e fundamentado. A seguir, apresenta-se um modelo estruturado para a análise da viabilidade de edição de decreto expropriatório. PARECER JURÍDICO Nº [Número]/[Ano]

INTERESSADO: Secretaria de [Nome da Secretaria] ASSUNTO: Análise de viabilidade para edição de Decreto de Desapropriação por Utilidade Pública. IMÓVEL: [Descrição resumida do imóvel e endereço].

I. RELATÓRIO

Trata-se de processo administrativo instaurado pela Secretaria de [Nome da Secretaria], com o objetivo de promover a desapropriação do imóvel localizado na [Endereço completo], de propriedade de [Nome do Proprietário], para fins de [Finalidade da desapropriação, ex: construção de uma escola, alargamento de via pública].

Constam dos autos: (i) justificativa técnica para a desapropriação (fls. XX); (ii) planta e memorial descritivo do imóvel (fls. XX); (iii) certidão de matrícula do imóvel (fls. XX); e (iv) laudo de avaliação prévia (fls. XX).

É o relatório.

II. FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

A. Da Competência e da Utilidade Pública

A desapropriação por utilidade pública tem previsão no art. 5º, XXIV, da Constituição Federal, e é regulamentada pelo Decreto-Lei nº 3.365/1941. A competência para declarar a utilidade pública é do Chefe do Poder Executivo, conforme o art. 6º do referido diploma legal.

No presente caso, a finalidade da desapropriação – [Descrever a finalidade] – enquadra-se na hipótese prevista na alínea [Letra da alínea] do art. 5º do Decreto-Lei nº 3.365/1941. A justificativa técnica acostada aos autos demonstra a necessidade da obra/serviço para o interesse público.

B. Da Regularidade da Documentação

A documentação apresentada encontra-se regular. O imóvel está devidamente individualizado através da planta e memorial descritivo, e a certidão de matrícula comprova a titularidade. O laudo de avaliação (fls. XX), elaborado por profissional habilitado, aponta o valor de R$ [Valor] para o imóvel, seguindo os critérios técnicos pertinentes.

C. Da Necessidade de Justa e Prévia Indenização e Orçamento

Conforme o mandamento constitucional (art. 5º, XXIV), a desapropriação exige justa e prévia indenização. É imprescindível que a Secretaria demonstre a existência de dotação orçamentária suficiente para o pagamento do valor apurado na avaliação prévia, antes da edição do decreto ou, no máximo, antes do ajuizamento da ação (caso não haja acordo).

A ausência de previsão orçamentária configura impedimento para o prosseguimento do feito, sob pena de violação à Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000) e ao princípio da legalidade.

D. Da Mediação e Arbitragem (Lei nº 13.867/2019)

Recomenda-se que, após a edição do decreto, a Administração tente a composição amigável com o expropriado, conforme autorizado pelo art. 10 do Decreto-Lei nº 3.365/1941, com redação dada pela Lei nº 13.867/2019. Deve-se notificar o proprietário para que se manifeste sobre a proposta no prazo legal.

III. CONCLUSÃO

Ante o exposto, opino pela VIABILIDADE LEGAL da edição do Decreto de Desapropriação por Utilidade Pública do imóvel descrito, desde que:

1. Seja comprovada, nos autos, a existência de dotação orçamentária suficiente para suportar o pagamento da indenização estimada;
2. O decreto observe os requisitos legais quanto à descrição do imóvel e à indicação precisa da alínea do art. 5º do Decreto-Lei nº 3.365/1941 que fundamenta a utilidade pública;
3. Após a edição do decreto, proceda-se à tentativa de acordo administrativo, nos termos da Lei nº 13.867/2019.

É o parecer, sob censura.

[Local], [Data].

[Nome do Procurador/Assessor Jurídico] [Cargo] OAB/[UF] nº [Número]

Jurisprudência e Normativas Relevantes

A jurisprudência desempenha papel crucial na interpretação das normas de desapropriação. Destacam-se as seguintes súmulas e entendimentos:

• Súmula 164 do STF: "No processo de desapropriação, são devidos juros compensatórios desde a antecipada imissão de posse, ordenada pelo juiz, por motivo de urgência." (A taxa de juros compensatórios, no entanto, tem sido objeto de intensos debates e modulações pelo STF na ADI 2332).
• Súmula 618 do STF: "Na desapropriação, direta ou indireta, a taxa dos juros compensatórios é de 12% (doze por cento) ao ano." (Vide observação acima sobre a ADI 2332).
• Súmula 70 do STJ: "Os juros moratórios, na desapropriação direta ou indireta, contam-se desde o trânsito em julgado da sentença." (Este entendimento foi superado pela Lei nº 11.960/2009 e pela EC 62/2009. Atualmente, os juros moratórios incidem a partir de 1º de janeiro do exercício seguinte àquele em que o pagamento deveria ser feito, conforme o art. 15-B do DL 3.365/41).
• Tema 1079 do STJ: Define o termo inicial para a incidência de juros moratórios em desapropriações.
• Tema 1004 do STJ: Discute a incidência de juros compensatórios em desapropriações quando a imissão na posse ocorreu antes da vigência da MP 1.577/97.

É fundamental que as Procuradorias acompanhem as decisões vinculantes (temas de repercussão geral e recursos repetitivos) para garantir a adequação dos pareceres à jurisprudência atualizada.

Conclusão

A atuação da Procuradoria no processo de desapropriação é fundamental para conciliar o interesse público com o respeito ao direito de propriedade. O parecer jurídico, elaborado com rigor técnico, fundamentação sólida e observância da jurisprudência atualizada, é o instrumento adequado para assegurar a legalidade do procedimento, mitigar riscos de judicialização e garantir que a indenização seja justa e prévia, conforme determina a Constituição Federal. A utilização de modelos estruturados, aliada à análise minuciosa de cada caso, contribui para a eficiência e a segurança jurídica da Administração Pública.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.