Modelo: Procuradoria e Compliance

A integração do compliance no âmbito das Procuradorias representa um avanço significativo na gestão pública, consolidando a busca por eficiência, transparência e probidade administrativa. A figura do compliance nas Procuradorias-Gerais não se limita a um conjunto de regras, mas se consolida como um modelo de gestão estratégica que visa prevenir, detectar e corrigir condutas que possam comprometer a integridade e a efetividade da atuação institucional. Este artigo analisa os fundamentos, a estruturação e a importância da implementação de um programa de compliance nas Procuradorias, com foco na otimização da atuação consultiva e contenciosa.

A Evolução do Compliance no Setor Público

Historicamente, o compliance originou-se no setor privado, impulsionado por escândalos corporativos e legislações como o Foreign Corrupt Practices Act (FCPA) nos Estados Unidos. No Brasil, o marco inicial do compliance público pode ser atribuído à Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013), que, embora focada na responsabilização objetiva de pessoas jurídicas por atos contra a administração pública, impulsionou a necessidade de mecanismos de controle interno mais rigorosos nas estatais e, por extensão, na administração direta e indireta.

A partir de 2018, com a edição do Decreto nº 9.203/2018, que instituiu a Política de Governanança da Administração Pública Federal, o compliance passou a ser expressamente previsto como um dos pilares da governança, alinhando-se aos princípios da integridade, transparência e prestação de contas (accountability). A recente Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 14.133/2021) também reforça essa tendência, exigindo a implementação de programas de integridade por parte dos licitantes, o que, por reflexo, exige que a própria administração pública, incluindo as Procuradorias, adote padrões compatíveis.

O Papel do Compliance nas Procuradorias

O compliance nas Procuradorias não se confunde com o controle interno tradicional (auditoria e corregedoria). Enquanto a auditoria foca na verificação da conformidade a posteriori e a corregedoria atua na esfera disciplinar, o compliance tem um caráter eminentemente preventivo e orientador.

A atuação do compliance na Procuradoria se desdobra em diversas frentes:

• Prevenção de Conflitos de Interesse: O compliance atua na identificação e mitigação de situações em que o interesse pessoal do procurador possa conflitar com o interesse público, assegurando a imparcialidade na atuação. A Lei de Conflito de Interesses (Lei nº 12.813/2013) estabelece diretrizes claras nesse sentido, e o programa de compliance deve criar mecanismos para sua efetiva aplicação.
• Gestão de Riscos: O compliance auxilia na identificação, avaliação e mitigação de riscos inerentes à atuação da Procuradoria, sejam eles riscos legais (ex: perda de prazos, teses jurídicas equivocadas), riscos operacionais (ex: falhas em sistemas de gestão de processos) ou riscos reputacionais. A gestão de riscos é um pilar da governança pública, conforme preconiza o Tribunal de Contas da União (TCU) em diversos acórdãos (ex: Acórdão nº 1.089/2015-Plenário).
• Promoção da Integridade e Ética: A elaboração e disseminação de códigos de ética e conduta, aliados a treinamentos contínuos, são ferramentas essenciais para fortalecer a cultura de integridade na instituição.
• Padronização de Procedimentos: A definição de fluxos de trabalho claros e padronizados, com a elaboração de manuais e checklists, reduz a margem para erros e aumenta a eficiência da atuação consultiva e contenciosa.
• Melhoria Contínua: O programa de compliance deve ser dinâmico, com monitoramento constante e avaliação de resultados, buscando sempre a melhoria contínua dos processos.

O Compliance na Atuação Consultiva

Na atuação consultiva, o compliance se revela crucial para garantir a segurança jurídica das decisões administrativas. A elaboração de pareceres jurídicos deve pautar-se por padrões de qualidade e consistência, evitando interpretações divergentes sobre o mesmo tema. A criação de um banco de pareceres e a edição de súmulas administrativas são medidas que contribuem para a uniformização da jurisprudência interna, conferindo maior previsibilidade à atuação da administração. A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), com as alterações introduzidas pela Lei nº 13.655/2018, reforça a necessidade de motivação clara e congruente nas decisões administrativas, o que exige um trabalho consultivo robusto e alinhado aos princípios do compliance.

O Compliance na Atuação Contenciosa

No contencioso, o compliance contribui para a otimização da defesa do Estado em juízo. A gestão eficiente dos prazos processuais, a padronização de peças processuais e a adoção de estratégias de negociação e resolução consensual de conflitos (com base na Lei nº 13.140/2015 - Lei de Mediação) são elementos que podem ser aprimorados por meio de um programa de compliance. A análise de dados sobre o contencioso (litigância predatória, teses recorrentes) permite identificar gargalos e propor soluções sistêmicas para reduzir o volume de ações judiciais e o impacto financeiro das condenações.

Estruturação de um Programa de Compliance na Procuradoria

A implementação de um programa de compliance exige comprometimento da alta gestão e a alocação de recursos adequados. A estrutura básica de um programa eficaz deve contemplar os seguintes elementos:

1. Comprometimento da Alta Direção (Tone at the Top): A liderança da Procuradoria-Geral deve demonstrar, por meio de ações e discursos, o seu compromisso inabalável com a integridade e o compliance.
2. Mapeamento e Avaliação de Riscos: A identificação dos riscos específicos da Procuradoria é o ponto de partida para a elaboração de medidas de mitigação.
3. Políticas e Procedimentos: A criação de normativos internos claros e acessíveis, como códigos de ética, manuais de conduta e procedimentos operacionais padrão (POPs), é fundamental para orientar a atuação dos procuradores e servidores.
4. Treinamento e Comunicação: A disseminação da cultura de compliance exige um plano de capacitação contínua, com treinamentos específicos sobre temas como ética, conflito de interesses, gestão de riscos e uso de sistemas corporativos. A comunicação interna deve ser transparente e eficaz.
5. Canais de Denúncia: A instituição de canais de denúncia seguros e confidenciais, com garantia de proteção ao denunciante (conforme previsto na Lei nº 13.608/2018), é essencial para a detecção de irregularidades.
6. Investigação e Medidas Disciplinares: As denúncias devem ser apuradas de forma célere e imparcial, com a aplicação de sanções proporcionais e justas em caso de comprovação de infrações, assegurando o devido processo legal (art. 5º, LIV e LV da CF/88).
7. Monitoramento e Auditoria Contínua: O programa de compliance deve ser avaliado periodicamente para verificar sua efetividade e identificar oportunidades de melhoria.

Jurisprudência e Normativas Relevantes

A jurisprudência dos Tribunais Superiores e do TCU tem se consolidado no sentido de reconhecer a importância do compliance na administração pública. O Superior Tribunal de Justiça (STJ), por exemplo, tem valorizado a existência de programas de integridade como fator atenuante na aplicação de sanções em casos de improbidade administrativa (Lei nº 8.429/1992, com as alterações da Lei nº 14.230/2021).

No âmbito das Procuradorias, a edição de resoluções e normativas internas que instituem programas de compliance demonstra o alinhamento com as melhores práticas de governança. A Advocacia-Geral da União (AGU), por exemplo, possui um programa de integridade estruturado, com diretrizes claras para a atuação de seus membros. A Portaria AGU nº 40/2023, que institui o Programa de Integridade da AGU, é um modelo de referência para outras instituições.

A recente Lei Orgânica Nacional das Polícias Civis (Lei nº 14.735/2023) também traz inovações relevantes, prevendo a criação de unidades de compliance nas corporações policiais, o que demonstra a expansão do modelo para outras áreas da segurança pública e justiça criminal.

Orientações Práticas para a Implementação

A implementação de um programa de compliance em uma Procuradoria exige um planejamento cuidadoso e uma execução faseada. Algumas orientações práticas podem auxiliar nesse processo:

• Diagnóstico Inicial: Realizar um diagnóstico da situação atual da Procuradoria, identificando os principais riscos e as lacunas nos controles internos.
• Comitê de Compliance: Criar um comitê multidisciplinar, com representantes de diferentes áreas da Procuradoria, para coordenar a implementação do programa.
• Engajamento dos Servidores: Promover ações de sensibilização para demonstrar a importância do compliance e os benefícios para a instituição e para os próprios servidores.
• Uso de Tecnologia: Utilizar ferramentas tecnológicas para automatizar processos, facilitar o monitoramento de riscos e gerenciar os canais de denúncia.
• Parcerias Institucionais: Buscar o intercâmbio de experiências com outras instituições que já possuem programas de compliance consolidados.

Conclusão

A adoção do modelo de compliance pelas Procuradorias não é apenas uma tendência, mas uma necessidade imperativa para garantir a legitimidade, a eficiência e a probidade na atuação do Estado. Ao internalizar os princípios da governança e da integridade, as Procuradorias não apenas mitigam riscos e previnem irregularidades, mas também fortalecem a confiança da sociedade na administração pública. O compliance representa, em última análise, um investimento na qualidade da prestação jurisdicional e na defesa do interesse público, consolidando a Procuradoria como um pilar essencial do Estado Democrático de Direito.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.